Нормативно-правовой ресурс в сфере культуры

2360
Предлагаемая статья призвана помочь руководителю ориентироваться в нормативно-правовой базе, регулирующей культурную деятельность. Она открывает цикл статей, посвященных этой теме.

Значение вопросов правового регулирования на современном этапе трудно переоценить. На всех уровнях управления (федеральном, региональном, муниципальном) правовое регулирование является важнейшим инструментом реализации соответствующей культурной политики.

Право становится самостоятельным ресурсом культуры наряду с творческими, интеллектуальными, финансовыми, информационными и прочими ресурсами.

Потребность в правовых знаниях остается одной из самых насущных для руководителей.

Нормативно-правовой ресурс в сфере культуры, законы

Результаты исследований показывают, что руководители органов управления и учреждений культуры отмечают потребность в правовых знаниях как одну из самых насущных потребностей.

Нынешняя ситуация требует от руководителей знания существующего федерального и регионального законодательства, умения им пользоваться, а также способности разрабатывать локальные нормативные акты.

Владение нормативно-правовой базой является одним из требований, предъявляемых к современному менеджеру культуры. Правовая грамотность управленческого корпуса становится условием успешного развития учреждений культуры, помогает в решении стоящих перед ними проблем.

Свежий номер журнала в подарок!

СКАЧАТЬ НОМЕР

Понятие и классификации нормативных правовых актов

Нормативно-правовая база, регулирующая культурную деятельность, представляет собой совокупность нормативных правовых актов (далее — НПА), которые можно классифицировать по нескольким основаниям.

По предмету регулирования выделяют:

  • отраслевые акты;
  • межотраслевые акты.

Нормативно-правовая база в сфере культуры состоит из совокупности отраслевых актов по культуре и актов, относящихся к другим отраслям права (трудовое, финансовое и т. д.).

Межотраслевые Федеральные законы в культуре

Межотраслевые Федеральные законы в культуре
посмотреть/скачать>>

Отраслевые Федеральные законы в культуре

Отраслевые Федеральные законы в культуре
посмотреть/скачать>>

Указы и постановления Президента РФ и Правительства РФ в сфере культуры

Указы и постановления Президента РФ и Правительства РФ в сфере культуры
посмотреть/скачать>>

В 1990-е гг. наблюдалось стремление разработать максимально возможное количество отраслевых законов, и многое в этом плане действительно удалось. Однако на рубеже веков ситуация коренным образом изменилась: государством был взят курс на принятие общеотраслевых законов, в определенной мере учитывающих отраслевую специфику, что далеко не всегда происходит в действительности.

Последние десять лет вносятся лишь изменения и дополнения в уже действующие отраслевые законы, новые законодательные акты в области культуры не принимаются. Такая государственная политика проявилась, в частности, в отклонении Президентом РФ законопроекта «О творческих работниках и творческих союзах» (причем дважды), прошедшего слушания в Государственной Думе и одобренного в Совете Федерации, и «замораживании» законопроекта «О театре и театральной деятельности».

По действию нормативных правовых актов в пространстве выделяют:

  • международные акты;
  • национальные акты.

Правовая система нашей страны исходит из признания приоритета международных актов при условии, что Россия их ратифицировала. Если международным актом установлены иные нормы, чем предусмотренные законом Российской Федерации, то применяются нормы международного права. Национальные акты, в свою очередь, можно подразделить на федеральные, региональные, муниципальные акты и акты организаций.

Если Россия ратифицировала некий международный акт и в нем установлены иные нормы, чем в российском законе, то применяются нормы международного права.

Читайте бесплатно в системе «Культура»:

Региональные акты не должны противоречить федеральным актам, но могут их дополнять и конкретизировать. При этом более высокий уровень предусмотренных гарантий по сравнению с установленными федеральными актами обеспечивается за счет бюджета соответствующего публично-правового образования. Аналогичным образом соотносятся муниципальные и региональные акты.

По юридической силе выделяют:

  • законодательные акты (Конституция РФ,
  • федеральные законы, законы субъектов РФ);
  • иные (подзаконные) НПА (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и др.).

Таким образом, понятие нормативных правовых актов шире понятия законодательных актов, занимающих ключевое место в рассматриваемой иерархии.

Структура и состав нормативно-правовой базы

Комбинируя все вышеизложенные классификационные признаки, получаем следующую структуру нормативно-правовой базы, регулирующей культурную деятельность:

  1. Международные акты.
  2. Национальные акты.

2.1. Конституция Российской Федерации.

2.2. Федеральные конституционные законы.

2.3. Федеральные законы:

межотраслевые законы:

  • кодексы;
  • некодифицированные федеральные законы; отраслевые законы.

2.4. Указы и распоряжения Президента РФ.

2.5. Постановления и распоряжения Правительства РФ.

2.6. Акты федеральных органов исполнительной власти.

2.7. Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

2.8. Акты органов местного самоуправления.

2.9. Акты организаций.

В рамках данной статьи не ставится задача охарактеризовать содержание международных актов в области культуры. Отметим лишь, что они в общем виде определяют правовые условия поддержки и развития сферы культуры.

Читайте также в журнале «Справочник руководителя учреждения культуры»

Обратимся к действующему законодательству, регулирующему культурную деятельность

  1. Конституция Российской Федерации

Основным законом нашей страны, имеющим наивысшую юридическую силу, является Конституция РФ (далее — Конституция), принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституция применяется на территории всей страны. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции.

В Конституции определен круг вопросов, которые относятся к ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, самостоятельному ведению субъектов РФ; а также предметы ведения органов местного самоуправления. Как видно из соответствующих статей Конституции (71-73, 132), решение многих вопросов культурного развития находится в компетенции субъектов РФ и муниципальных образований.

В ст. 44 закреплены права и обязанности человека в области культуры. С экономической точки зрения наибольший интерес представляет норма о праве каждого на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Сопоставим ее содержание с нормой, закрепленной п. 2 ст. 43 Конституции, согласно которой гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных организациях. Очевидно, что государственные гарантии по отношению к учреждениям культуры носят более размытый (расплывчатый), декларативный характер.

Среди всех видов учреждений культуры наиболее защищенными являются библиотеки, поскольку в своей деятельности они руководствуются не только ст. 44, но и ст. 29 Конституции, закрепляющей право каждого на свободный доступ к информации. Именно в этой связи до 2014 г. из федерального бюджета предоставлялись субсидии бюджетам субъектов РФ на комплектование книжных фондов библиотек муниципальных образований, в настоящее время выделяются средства на подключение к информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны.

  1. Федеральные конституционные законы

Особая юридическая сила федеральных конституционных законов состоит в том, что им не должны противоречить федеральные законы. В Конституции дан четкий, исчерпывающий перечень вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы. Часть из них — о государственном гербе, флаге, гимне России (ст. 70 Конституции) — имеет непосредственное отношение к культурной атрибутике страны. Однако реальное влияние на деятельность учреждений культуры, в т. ч.финансово-хозяйственную, оказывают федеральные законы.
  1. Общеотраслевые федеральные законы

Федеральные законы напрямую влияют на деятельность учреждений культуры.

Перечень общеотраслевых федеральных законов, в наибольшей степени влияющих на культурную деятельность, с указанием их реквизитов приведен в приложении 1. В нем выделены законы, относящиеся к таким областям права как гражданское, финансовое, трудовое, земельное, таможенное, административное, уголовное. Как правило, основой каждой из выделенных областей права является соответствующий кодекс (Гражданский, Налоговый, Бюджетный, Трудовой и т. д.).

Отдельно вынесен блок законов, связанных с государственным и муниципальным управлением, ввиду его исключительной важности для сферы культуры.

  1. Отраслевые федеральные законы

Краеугольным камнем законодательства в сфере культуры является Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (далее — Основы), где определены принципы государственной поддержки культуры, взаимоотношений субъектов культурной деятельности. Этот документ стал базой для свода частных законов, регулирующих основные направления культурной деятельности. Перечень федеральных законов, входящих в «культурный» блок, приведен в приложении 2.

Деятельность в различных областях исполнительских искусств, а также культурно-досуговая деятельность, осуществляемая клубными учреждениями, парками культуры и отдыха и др., не имеют «своих» законов. Культурно-досуговые учреждения в массе своей являются муниципальными, соответственно создание условий для их деятельности относится к предметам ведения органов местного самоуправления.

Культурно-досуговые учреждения в основном являются муниципальными. А значит, создание условий для их деятельности относится к предметам ведения органов местного самоуправления.

Прежде всего именно по этой причине не может быть принят федеральный закон о клубных учреждениях или закон о парках культуры и отдыха. «Замораживание» же законопроекта «О театре и театральной деятельности» нужно рассматривать в контексте переориентации государства на принятие общеотраслевых законов, учитывающих отраслевую специфику. Ситуация с правовым регулированием театральной сферы в значительной мере компенсирована принятием подзаконных актов: постановления Правительства РФ от 25.03.1999 № 329 (в ред. от 23.12.2002) «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации» и распоряжения Правительства РФ от 10.06.2011 № 1019-р «О Концепции развития театрального дела в Российской Федерации на период до 2020 года».

На сегодняшний день не сформирована нормативная база, регулирующая деятельность концертных организаций. Хотя следует отметить, что подготовлен и направлен на согласование в другие министерства проект Концепции развития концертной деятельности в области академической музыки. Принятие этого документа Правительством РФ повысит шансы на разработку и утверждение положений о концертных коллективах различных составов и других актов.

Подчеркнем более мягкий характер действия Основ по сравнению с другими отраслевыми законами, в частности, законом «Об образовании». Это обусловлено тем, что к ведению Российской Федерации относится лишь установление основ государственной политики в области культуры.

В августе 2004 г. Основы и другие отраслевые законы, регулирующие культурную деятельность, претерпели серьезные изменения. В общем суть изменений сводится к переходу государства от мер социальной защиты, социальных гарантий и льгот организациям и деятелям культуры к гораздо менее обязывающим мерам их поддержки. Это касается финансирования, налогообложения и многих других вопросов. Так, изъяты формулировки о нормативах финансирования сферы культуры из бюджетов разных уровней, о предоставлении налоговых льгот. В целом, к сожалению, можно констатировать, что Российская Федерация перестала позиционировать себя как социальное государство, выступающее гарантом сохранения и развития культуры, а оставила за собой лишь субсидиарную (дополнительную) ответственность в этой области.

  1. Указы Президента РФ

Президент РФ издает указы, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Они не должны противоречить Конституции и федеральным законам.

Указы Президента РФ (далее — Указы) подразделяются на нормативные (содержащие общеобязательные нормы) и ненормативные. Нормативные Указы принимаются по тем вопросам культуры или в тех областях, которые не урегулированы федеральными законами. В ряде случаев за принятием таких Указов следует принятие соответствующих федеральных законов. Зачастую реализация Указов или их отдельных положений требует разработки и принятия нормативных актов Правительства РФ. В частности, учреждение грантов Президента РФ в области культуры и искусства предполагает принятие специальных положений, утверждаемых постановлениями Правительства РФ. Ненормативные Указы принимаются по конкретным обстоятельствам индивидуального характера, например, награждения, назначения на должность, присвоение почетных званий и т. п. В приложении 3 приведен перечень действующих нормативных Указов в области культуры, начиная с 1992 г., т. е. с момента формирования законодательства о культуре.

Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию не являются нормативными актами, но определяют ориентиры внешней и внутренней политики.

Нельзя не отметить ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию, которые, не являясь нормативными актами, определяют основные ориентиры внешней и внутренней политики страны, в т. ч. и культурной политики.

  1. Постановления и распоряжения Правительства РФ

Постановления Правительства РФ издаются на основании и во исполнение федеральных законов и Указов Президента РФ и определяют механизмы их реализации на практике. Перечень основных постановлений Правительства РФ в области культуры с начала 1990-х гг. приведен в приложении 4. В нем сохранен хронологический принцип перечисления документов, положенный в основу формирования перечней отраслевых законов и Указов Президента РФ. Однако могут быть выделены и логические блоки: общие вопросы культуры; исполнительское искусство; кинематография; музейное дело; народные художественные промыслы; особо ценные объекты культурного наследия; авторское право и др.

Часть решений Правительства РФ принимается в виде распоряжений. В последние годы распоряжениями Правительства РФ приняты такие важные документы как Концепции развития театрального и циркового дела в Российской Федерации на период до 2020 г.

Помимо актов Правительства РФ в области культуры большое влияние на регулирование культурной деятельности оказывают правительственные постановления и распоряжения общего характера. Наиболее востребованы сегодня на практике акты, регламентирующие внедрение контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; «совершенствование» системы оплаты труда, перевод работников на эффективный контракт.

  1. Акты федеральных органов исполнительной власти

Министерства и ведомства по вопросам, относящимся к сфере переданных им полномочий, принимают нормативные акты, уступающие по юридической силе актам Президента РФ и Правительства РФ. Вместе с тем, не являясь субъектами законодательной инициативы, они могут готовить проекты федеральных законов, Указов и распоряжений Президента РФ, актов Правительства РФ, участвовать в их разработке либо осуществлять правовую экспертизу этих документов.

Акты Министерства культуры РФ отличаются большим разнообразием: приказы, распоряжения, решения коллегий, инструкции, правила, положения и др. Основной формой ведомственного акта является приказ, который имеет нормотворческое значение в том случае, если он направлен на реализацию постановления Правительства РФ, например, на утверждение порядка предоставления грантов Президента РФ в области культуры и искусства. Посредством утверждения приказа придается соответствующая юридическая сила другим актам, исходящим от Минкультуры России (инструкциям, правилам, положениям, уставам и т. д.). Министерство в рамках своих полномочий также вправе издавать методические рекомендации, направлять разъяснительные и информационные письма и т. п. На характер и содержание принимаемых актов, безусловно, оказывают влияние процессы, происходящие в стране.

Акты Минкультуры России регулярно печатаются в соответствующей рубрике журнала «Справочник руководителя учреждения культуры».

Деятельность в сфере культуры регламентируют не только документы, принимаемые Минкультуры России, но и акты многих других министерств и ведомств. Особо следует подчеркнуть значение для органов управления и организаций культуры актов Минфина, Минэкономразвития и Минтруда России.

Акты по вопросам лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений, в т. ч. культуры и искусств, принимает Минобрнауки России. Актами Минтранса России регламентируется состояние дорог, которое является важнейшим инфраструктурным ресурсом культуры, особенно на селе. В современных условиях возрастает роль актов МЧС России, направленных на обеспечение безопасной эксплуатации и антитеррористической защищенности зданий, включая объекты культуры. Федеральная таможенная служба России в пределах своей компетенции издает акты, регулирующие режим перемещения через границу культурных ценностей и товаров, необходимых для осуществления культурной деятельности. Формы государственной статистической отчетности, заполняемые организациями культуры и образования в сфере культуры, утверждаются Росстатом. Эти примеры можно продолжить и дальше.

По отдельным вопросам принимаются совместные акты Минкультуры России с другими министерствами, способствующие координации их деятельности.

Некоторые нормативные акты или их отдельные положения могут быть признаны несоответствующими федеральному законодательству и недействительными в судебном порядке. В этой связи очень полезно изучение решений, постановлений, определений, писем Верховного Суда РФ и арбитражных судов.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...




Рассылка




© Актион-МЦФЭР, 2006–2017. Все права защищены.

Информация на данном сайте предназначена только для работников учреждений культуры.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-64930 от 24 февраля 2016г.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для работников учреждений Культуры!

Чтобы скачать файл на портале CULTMANAGER.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 900 статей
— 1500 ответов на вопросы
— видеосеминары
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы
— лучшие проекты в области культуры

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Справочник руководителя учреждения культуры»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Сайт предназначен для работников учреждений культуры!

Чтобы продолжить чтение статей на портале CULTMANAGER.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 900 статей
— 1500 ответов на вопросы
— видеосеминары
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы
— лучшие проекты в области культуры

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Справочник руководителя учреждения культуры»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для работников учреждений Культуры!

Чтобы продолжить чтение статей на портале CULTMANAGER.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 900 статей
— 1500 ответов на вопросы
— видеосеминары
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы
— лучшие проекты в области культуры

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Справочник руководителя учреждения культуры»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль