Опыт перехода государственных учреждений культуры Томской области в статус автономных

553
Начальник Департамента по культуре Томской области описывает процесс перевода учреждений культуры в новый статус. Финансово-экономическое, правовое и ментальное направления кампании. Для скачивания доступны дополнительные материалы

Томская область располагает уникальным опытом перевода всех учреждений культуры, подведомственных областному департаменту по культуре, в автономный статус. Автор статьи расскажет о причинах, сподвигших администрацию на такой шаг, и процессе перевода.

Анализ финансово-экономической деятельности областных и муниципальных учреждений культуры Томской области в 2007–2008 гг. показал, что 60–70% общего объема финансирования составляют расходы на заработную плату и начисления на нее, 15–25% − расходы на коммунальные платежи, транспорт, связь, и только 5–10% приходится на статьи “увеличение стоимости материальных запасов” и “увеличение стоимости основных фондов”, т. е. на обеспечение основной деятельности учреждений, включая комплектование библиотечных фондов, постановку и прокат спектаклей, приобретение оборудования и пр. При этом оказалось, что чем эффективнее работает учреждение (в качестве параметров оценки эффективности его деятельности рассматривались себестоимость услуг, посещаемость, количество мероприятий), тем ниже доля расходов на зарплату в общей смете. Чем ниже доля бюджетной обеспеченности в муниципалитете и скромнее показатели, тем выше расходы на оплату труда в структуре финансирования муниципального учреждения культуры (до 80% и более). Поэтому предположения финансистов, что “… в культуре только деньги проедают”, увы, оказались небезосновательными. Кроме того, при формировании бюджета складывалась парадоксальная ситуация: попытки учреждений доказать финансовым властям, что при годовом объеме финансирования театра в 30 млн руб. трудно изыскать средства на несколько постановок ценой в 300 тыс. руб., встречали полное непонимание.

Анализ показал, что только 5–10% общего объема финансирования учреждений приходится на обеспечение их основной деятельности

Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ об изменении типа бюджетных учреждений (БУ) на автономные (АУ) открывал возможности для изменения механизмов финансирования, перехода на субсидию и позволял поставить бюджетную пирамиду “с головы на ноги”. Именно поэтому он был встречен руководством Департамента по культуре Томской области с большим энтузиазмом. Формирование государственного и муниципального бюджетного задания на практике означает, что в рамках субсидии финансируется именно основная деятельность учреждения, а не рабочие места в сфере культуры.

Чем ниже доля бюджетной обеспеченности в муниципалитете и скромнее показатели, тем выше расходы на оплату труда в МУК.

Государство дотирует услугу населению, а не заработную плату актеров и работников клубов.

И вот этот постулат потребовал проведения среди руководителей и трудовых коллективов учреждений культуры мощной идеологической кампании. С самого начала было понятно, что перевод учреждений социальной сферы в автономные – это не только финансово-экономическая мера, но и попытка глубокого реформирования бюджетных учреждений, сохранивших архаичную социальную природу управления и финансирования, не соответствующих требованиям развития рыночных отношений. Как следствие консервации – низкий уровень оплаты в сфере культуры (50% от средней в экономике), отсутствие стимулов для предпринимательской деятельности и привлечения внебюджетных средств (15% к бюджетному финансированию), снижение качества культурного продукта и услуг при росте их себестоимости (падение посещаемости).

Кампания перевода областных учреждений культуры в автономный статус состояла из трех блоков: ментального, правового, финансово-экономического.

: Кампания по переводу областных учреждений культуры включала в себя и правовой, и экономический, и ментальный блоки.

Ментальный блок

Этот блок включал разрушение нескольких мифов и создание позитивных установок, прежде всего, у руководителей учреждений.

Миф 1: перевод в статус автономного учреждения означает отказ государства от финансирования бюджетной сферы и насильственное “выталкивание” в рынок. На примерах было доказано, что объем финансирования сферы культуры зависит только от состояния бюджета. Случился секвестр бюджета (2009 г.) – сократили расходы и бюджетным учреждениям, в т. ч. единственной на тот момент автономной Томской областной филармонии. Появились деньги в бюджете – увеличили и финансирование “бюджетников”, и субсидии “автономкам” (2010 г.). Кроме того, твердое бюджетное задание – гарантия от сокращения финансирования, т. к. уменьшение субсидии неизбежно приведет к корректировке задания, т. е. сокращению физических показателей посещаемости учреждений культуры. А этот показатель постоянно проверяет Администрация президента РФ при оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов федерации. Задание на привлечение внебюджетных средств не устанавливается. Все, что заработало автономное учреждение путем своей основной деятельности, остается в его доходах.

Никто не выталкивает учреждения в рынок – наоборот, создается стимул зарабатывать в сфере культуры как можно больше.

Миф 2: перевод в статус АУ неизбежно приведет к сокращению числа учреждений культуры. На самом деле риски реорганизации не уменьшаются, но и не увеличиваются. Все зависит от политической воли руководства региона, приоритетов развития и целесообразности. В ряде муниципалитетов Томской области в рамках оптимизации были объединены фонды школьных и публичных библиотек, библиотеки и клубы были реорганизованы в одно юридическое лицо. Статус бюджетных муниципальных учреждений этому не препятствовал. В то же время в 2010 г. при изменении статуса учреждений было создано новое областное АУ “Центр по охране и использованию памятников истории и культуры”.

Миф 3: в статус автономных можно переводить только учреждения с большой долей внебюджетных средств. Поэтому малодоходные музеи и библиотеки должны сохранять статус бюджетных учреждений, но нового типа. В действительности доля внебюджетных доходов не является определяющим фактором при выборе статуса учреждения.

Мы, в Томской области, рекомендовали для всех областных учреждений культуры переход именно в статус автономных, полагая, что бюджетные учреждения нового типа – лишь транзит от бюджетных “старого типа” к автономным.

И для бюджетных, и для автономных учреждений устанавливается универсальный механизм финансирования через бюджетное задание на оказание услуг потребителям. От предпринимательской активности это никак не зависит. Но если автономные учреждения не подпадают под действие Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд”, то бюджетные учреждения продолжают действовать в рамках этого закона и сохраняют обязанности по проведению конкурсов, аукционов и котировок. Преимуществ у них по отношению к АУ никаких, а недостатки очевидны.

Механизм финансирования через госзадание не зависит от предпринимательской активности учреждения.

Для формирования позитивного отношения к переводу учреждений в АУ был проведен цикл семинаров, лекций, встреч с трудовыми коллективами в сфере культуры, получена поддержка от отраслевого профсоюза. “Первыми ласточками” стали Томская областная филармония, сменившая статус в январе 2009 г., и Томский областной театр драмы, перешедший в автономный статус в середине 2010 г.

Мы сочли, что у БУНТ нет преимуществ перед АУ, а недостатки очевидны.

Иногда практика перехода приводила к непредсказуемым результатам. Так, в филармонии после проведения обязательного аудита финансово-хозяйственной деятельности были выявлены серьезные недостатки, что наложилось на сложную обстановку внутри коллектива и в результате привело к полной смене руководства в учреждении.

В театре драмы переход прошел менее болезненно, а опыт хозяйствования в автономном режиме, дополнительные субсидии из бюджета на ремонт и приобретение оборудования, рост внебюджетных доходов на 20% убедил сомневающихся в целесообразности смены статуса.

На сегодняшний день все 16 областных учреждений культуры, включая музеи и библиотеки, перешли в статус автономных. Этому примеру последовали и некоторые муниципалитеты.

Правовой блок

Подготовка к переходу учреждений в статус АУ сопровождалась объемной нормотворческой работой. Были подготовлены следующие локальные нормативные акты: “Примерный регламент о порядке создания АУ…”, “Примерная форма государственного задания…”, распоряжения Администрации Томской области о предоставлении субсидии АУ на выполнение мероприятий за счет средств ФНР, за счет средств календарного плана мероприятий, приказ Департамента “Об утверждении порядка определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества областных государственных учреждений культуры”, новая редакция уставов, распоряжение об отнесении движимого имущества к категории особо ценного, дополнительное соглашение к трудовому договору с руководителями учреждений в связи с изменением их статуса и т. д. Всего было разработано более 50 документов. Пример устава автономного учреждения приведен в Приложении. Остальные документы доступны на сайте журнала.

  1. Регламент перехода предусматривал следующие этапы:
  2. инициатива коллектива учреждения культуры о создании АУ и подготовка предложений;
  3. принятие решения о создании автономного учреждения путем изменения статуса бюджетного учреждения;
  4. уведомление регистрирующих органов и кредиторов об изменении статуса БУ;
  5. внесение изменений в устав учреждения, государственная регистрация устава;
  6. назначение руководителя АУ и заключение с ним трудового договора;
  7. утверждение состава наблюдательного совета;
  8. закрепление за АУ имущества на праве оперативного управления;
  9. государственная регистрация прав на это имущество;
  10. внесение соответствующих изменений в реестр государственного имущества;
  11. утверждение наблюдательным советом АУ плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения;
  12. утверждение учредителем задания автономному учреждению;
  13. выбор кредитной организации для открытия счета АУ;
  14. закрытие лицевых счетов БУ;
  15. внесение изменений в текущий бюджет в целях перераспределения бюджетных ассигнований в связи с созданием АУ;
  16. перечисление субсидии автономному учреждению на счет в кредитной организации (лицевой счет в казначействе);
  17. утверждение учетной политики АУ;
  18. утверждение нового штатного расписания; внесение изменений в трудовые договоры с работниками АУ;
  19. приобретение программного продукта для ведения бухгалтерского учета;
  20. направление специалистов реформированного учреждения (руководителей, бухгалтеров) на обучение.

Финансово-экономический блок

Конечно, переход в систему автономных учреждений при всей скрупулезной подготовке столкнулся с рядом непредвиденных (или не до конца просчитанных) проблем. Так, после того, как осенью 2010 г. Дума г. Томска отменила льготы по уплате земельного налога для областных автономных учреждений культуры, сумма налога, подлежащего уплате, выросла троекратно. Проблема была снята решением Думы г. Томска от 01.03.2011 № 87 «О внесении изменений в Положение “О взимании земельного налога на территории муниципального образования “Город Томск”, утвержденное решением Думы Города Томска от 21.09.2010 № 1596», восстановившим прежнюю льготную ставку.

Также при определении порядка финансирования АУ сразу не учли иные источники поступления бюджетных средств: резервный фонд, план календарных мероприятий Департамента по культуре. Департамент финансов подготовил распоряжение, урегулировавшее проблему.

Еще одна трудность возникла при выделении дополнительных ассигнований для АУ путем изменения закона о бюджете. Так, выделенные областным театрам средства на оборудование и противоаварийные работы не могли быть включены в субсидию на основную деятельность, иначе это привело бы к изменению и объемов государственного задания. В этом случае порядок доведения бюджетных ассигнований помимо финансирования государственного задания в рамках федерального и областного законов об автономных учреждениях был установлен распоряжениями Администрации Томской области от 24.02.11 № 49а, № 48а. Основным механизмом финансирования стало заключение соглашения между Департаментом по культуре как главным распорядителем бюджетных средств и автономными учреждениями по предоставлению субсидии на иные цели. На сегодняшний день остался открытым вопрос о порядке определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества областных государственных учреждений культуры, который содержал бы механизм увязки с объемом предоставляемых услуг.

При определении показателей государственного бюджетного задания мы исходили из следующих принципов: минимальное число показателей и возможность достоверного мониторинга.

В задании для музеев предусматривается число мероприятий, посетителей и количество отреставрированных предметов; для библиотек – удовлетворенные информационные запросы, число участников культурно-досуговых мероприятий, объем фондов; для образовательных учреждений – число абитуриентов и выпускников, успеваемость; для театров – количество спектаклей, премьер и число зрителей; для филармонии – количество концертов и число зрителей, для домов народного творчества – количество мероприятий, число зрителей и клубных формирований; для Центра по охране памятников – объем подготовленных документов, заявок, ПСД, отреставрированных памятников.

Подводить итоги деятельности учреждений культуры Томской области в статусе АУ еще рано. Очевидно одно: если изменение их статуса приведет к повышению доступности культуры и искусства для населения, повысит эффективность деятельности учреждений и сформирует условия для создания качественно нового культурного продукта – спектаклей, концертных программ, инсталляций, выставок, шоу – то усилия власти не окажется напрасными.

Приложения:
Опубликовано с разрешения администрации Томской области.

  • Примерный Устав областного государственного автономного учреждения Загрузить.RTF
  • Постановление от 23 марта 2011 г. N 82а "Об определении видов особо ценного имущества областных государственных учреждений культуры, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет департамент по культуре Томской области" Загрузить.doc
  • Постановление от 21 февраля 2008 г. N 26а "О порядке осуществления функций и полномочий учредителя областного государственного автономного учреждения" Загрузить.doc
  • Постановление от 24 февраля 2011 г. N 49а "Об утверждении порядка определения объема и условий предоставления субсидии из областного бюджета областным государственным автономным учреждениям культуры и областным государственным образовательным автономным учреждениям в сфере культуры и искусства на выполнение мероприятий в области культуры" Загрузить.doc
  • Постановление 21 августа 2008 г. N 172а "Об утвреждении примерного трудового договора с руководителем областного государственного автономного учреждения" Загрузить.doc
Читайте в ближайших номерах журнала «Справочник руководителя учреждения культуры»
    Читать >>


    Ваша персональная подборка

      Подписка на статьи

      Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Мероприятия

      Мероприятия

      Проверь свои знания и приобрети новые

      Посмотреть

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      А еще...






      © Актион-МЦФЭР, 2006–2017. Все права защищены.

      Информация на данном сайте предназначена только для работников учреждений культуры.
      Свидетельство о регистрации средства массовой информации ПИ № ФС77-64203 от 31.12.2015, выдано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.

      Политика обработки персональных данных

      
      • Мы в соцсетях
      Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
      Сайт предназначен для работников учреждений Культуры!

      Чтобы скачать файл на портале CULTMANAGER.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
      Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

      — 900 статей
      — 1500 ответов на вопросы
      — видеосеминары
      — множество форм и образцов документов
      — бесплатная правовая база
      — полезные калькуляторы
      — лучшие проекты в области культуры

      Вы также получите подарок — pdf- журнал «Справочник руководителя учреждения культуры»

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      Сайт предназначен для работников учреждений культуры!

      Чтобы продолжить чтение статей на портале CULTMANAGER.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
      Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

      — 900 статей
      — 1500 ответов на вопросы
      — видеосеминары
      — множество форм и образцов документов
      — бесплатная правовая база
      — полезные калькуляторы
      — лучшие проекты в области культуры

      Вы также получите подарок — pdf- журнал «Справочник руководителя учреждения культуры»

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×
      Сайт предназначен для работников учреждений Культуры!

      Чтобы продолжить чтение статей на портале CULTMANAGER.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
      Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

      — 900 статей
      — 1500 ответов на вопросы
      — видеосеминары
      — множество форм и образцов документов
      — бесплатная правовая база
      — полезные калькуляторы
      — лучшие проекты в области культуры

      Вы также получите подарок — pdf- журнал «Справочник руководителя учреждения культуры»

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×