Проблемы функционирования сферы культуры в муниципальных образованиях

6112
Муниципальные органы управления культуры. Учреждения культуры и образования в сфере культуры. Проблемы, с которыми сталкиваются муниципальные образования в области культуры и меры, необходимые для их решения.

Проблемы функционирования сферы культуры в муниципальных образованиях

Основные трудности в условиях реформирования

В последние годы автор данной публикации в разных формах проводила мониторинг деятельности муниципальных органов управления культуры, а также муниципальных учреждений культуры и образовательных учреждений дополнительного образования детей в сфере культуры (далее – учреждения культуры). В статье освещены основные результаты исследований.


Все нюансы эффективного контракта в учреждении культуры
Можно ли установить стимулирующие выплаты за возраст работников, чтобы поощрять молодежь
Можно ли установить требования к соискателям выше, чем в профстандарте

Муниципальные органы управления культуры

Проблемы муниципальных образованиях культурыИсследования показали, что в целом по стране ликвидировано незначительное количество муниципальных органов управления культуры. Как правило, там, где структура, была ликвидирована, введена должность советника администрации по вопросам культуры. В подавляющем большинстве муниципальных образований орган управления культуры сохранился.

Организационные формы, в которых орган управления культуры существует на муниципальном уровне, достаточно разнообразны:

  1. самостоятельный отдел (управление, комитет, департамент)2;
  2. структурное подразделение управления.

Сфера деятельности органа управления отражена в его названии. На практике встречаются как специализированные органы управления, которые осуществляют полномочия исключительно в области культуры, так и органы управления, наделенные более широкими полномочиями. Во второй группе наибольшее распространение получили управления по культуре, спорту и делам молодежи (молодежной политике).

В отдельных случаях органы управления наделены полномочиями в области туризма, архивного дела, информационной и национальной политики, демографии, а иногда – образования и здравоохранения. В то же время в ряде муниципальных образований из ведения органов управления культуры исключены детские школы искусств.

Правовой статус

Одна часть органов управления культуры обладает правами юридического лица, другая не имеет такого статуса. Интересно, что, по мнению ряда руководителей, наличие или отсутствие прав юридического лица напрямую не связано с объемом полномочий, возложенных на органы управления. Подобная позиция представляется спорной, поскольку органы управления культуры, не являясь юридическими лицами, не могут выступать учредителями учреждений культуры. Однако бывает и так, что органы управления культуры наделены статусом юридического лица, а полномочия учредителя подведомственных учреждений им не переданы.

Обращает на себя внимание недостаточно высокий уровень квалификации управленческих кадров при разной степени их подготовленности. Руководители и специалисты муниципальных органов управления культуры в основном слабо ориентируются в стратегических вопросах современного управления, практически не владеют технологиями фандрейзинга и связей с общественностью, основами коммуникативного менеджмента, маркетинговым инструментарием.

В современных условиях на первый план выходят проблемы, связанные с бюджетированием, ориентированным на результат, в их числе можно выделить:

  • перевод муниципальных бюджетных учреждений в автономные;
  • утверждение перечней муниципальных услуг (бесплатных, частично платных, платных);
  • формирование муниципального задания;
  • разработку нормативов финансовых затрат и стандартов оказания муниципальных услуг;
  • определение показателей эффективности и результативности культурной деятельности.

Для решения этих проблем управленческие кадрам необходимо иметь системные базовые знания в области менеджмента в сфере культуры с целью дальнейшего творческого использования их в работе.

В целом можно сделать вывод о том, что малочисленность органов управления культуры, отсутствие у них прав юридического лица и полномочий учредителя подведомственных учреждений, дефицит финансовых средств и недостаточная подготовленность кадров отрицательно отражаются на возможностях проведения культурной политики на территории соответствующих муниципальных образований.

Учреждения культуры и образования в сфере культуры

Формально учреждения, не обладающие статусом юридического лица, находятся вне правового поля. Они не имеют права на получение бюджетных средств, закрепление используемого имущества и занимаемых земельных участков, а их работники не могут претендовать на социальные льготы.

Права юридического лица

Одним из основных условий проводимых преобразований является наделение муниципальных учреждений культуры правами юридического лица. Результаты мониторинга свидетельствуют о незавершенности этого процесса. Учреждения, не обладающие статусом юридического лица, формально находятся вне правового поля. Соответственно, они не обладают правом получения бюджетных средств, закрепления используемого имущества и занимаемых земельных участков, а их работники не могут претендовать на социальные льготы.

В последние годы наметилась тенденция наделения статусом юридического лица культурных центров, которые образуются путем объединения различных видов муниципальных учреждений культуры – клубов, библиотек, музеев и т. п.

Культурный центр - новая модель с правом юрлица

Создание культурного центра как новой модели функционирования учреждений культуры имеет свои положительные стороны:
Социальные выгоды Экономические выгоды
  • внедрения социальных перемен;
  • формирования местной идентичности
  • обеспечение полной занятости работников;
  • оптимизация расходов.

Можно привести еще один аргумент в пользу объединения различных видов учреждений культуры. Как уже упоминалось в статье автора, опубликованной в № 11 "Справочника руководителя учреждения культуры", право на создание муниципального музея относится к дополнительным полномочиям органов местного самоуправления, и его реализация возможна только при соответствующем состоянии местного бюджета. Таким образом, включение музея в качестве структурного подразделения в культурный центр в какой-то мере служит средством его спасения.

Сложности внедрения интегрированных учреждений культуры

Модели интегрированных учреждений культуры получили широкое распространение на Западе, однако в России их внедрение затруднено. Одним из сдерживающих факторов выступает сокращение сети, к которому ведет объединение различных видов учреждений культуры. Традиционно в нашей стране финансирование культуры осуществлялось по сетевому принципу. В условиях бюджетной реформы продекларирован переход от финансирования сложившейся сети учреждений культуры к финансированию предоставляемых культурных услуг. Казалось бы, при сохранении объема оказываемых услуг число учреждений культуры не должно иметь значения, однако срабатывает, и небезосновательно, фактор недоверия к власти, на фоне которого наблюдается стремление сохранить сеть "на всякий случай".

Сегодня к деятельности культурных центров применима только одна статистическая форма – 7-НК для учреждений культурно-досугового типа. Иные функции, выполняемые культурными центрами, не получают должного отражения в отраслевой статистике.

Сложности возникают и с ведением статистического учета, построенного по узкоотраслевому принципу. Сегодня в культуре только форма 7-НК для учреждений культурно-досугового типа способна "переварить" деятельность культурных центров. Иные функции, выполняемые культурными центрами, не получают должного отражения в отраслевой статистике.

Кроме того, за музеем, включенным в культурный центр в качестве структурного подразделения, вряд ли будут закреплены предметы, входящие в состав государственной части Музейного фонда РФ.

Итак, в нашей стране имеются серьезные препятствия для создания интегрированных учреждений культуры. Устранение некоторых из них требует внесения изменений в формы статистической отчетности.

Читайте бесплатно в системе «Культура»:

Закрепление имущества и земельных участков

Закрепление прав учреждений на используемое имущество и занимаемые земельные участки предполагает:

  1. наличие акта передачи имущества в оперативное управление (в отдельных случаях –
    договора аренды или безвозмездного пользования);
  2. оформление акта землеотвода;
  3. регистрацию прав на имущество и земельные участки в соответствующих органах или
    структурах (органах юстиции, регистрационных палатах).

Незавершенность процессов оформления прав учреждений на имущество и земельные участки связана не только с отсутствием у них статуса юридического лица, но и с нехваткой финансовых средств в муниципалитетах. Органам местного самоуправления, вынужденным заниматься закреплением имущества и земельных участков практически за всей сетью учреждений, расположенных на территории муниципального образования, требуется довольно внушительная денежная сумма, которой местные бюджеты не располагают. Одним из возможных путей решения этой проблемы является выделение субсидий из региональных бюджетов.

В настоящее время на муниципальном уровне осуществляется перевод части бюджетных учреждений в автономные. При этом автономное учреждение сохраняет право на имущество и земельные участки, которые ранее были закреплены за бюджетным учреждением, что предполагает их надлежащее оформление. Не случайно в разделе IV Формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения приводятся сведения об имуществе учреждения3, подтвержденные выпиской из реестра соответствующего имущества4.

Ведение бухгалтерского учета

Бухгалтерский учет муниципальных учреждений культуры, как правило, ведут централизованные бухгалтерии. Такой порядок и раньше порождал массу проблем, сейчас они усугубляются еще больше.

Согласно федеральному законодательству муниципальные учреждения культуры могут добровольно, на договорной основе осуществлять передачу функции ведения бухгалтерского учета централизованным бухгалтериям. Однако на практике принцип добровольности зачастую не соблюдается.

Кроме того, не решен вопрос о статусе многих централизованных бухгалтерий, являющихся придатками органов управления и до сих пор не наделенных правами юридического лица. Руководители таких централизованных бухгалтерий не имеют права подписывать заключаемые договоры, это делают начальники управлений культуры.

Наконец, механизм взаимоотношений централизованных бухгалтерий и обслуживаемых ими учреждений крайне противоречив. С одной стороны, централизованная бухгалтерия должна быть подотчетна учреждению, поскольку ответственность за организацию бухучета несет руководитель учреждения5. С другой стороны, она позиционирует себя по отношению к учреждениям как вышестоящий орган и выполняет контролирующие функции.

Безусловно, модель передачи ведения бухучета муниципальных учреждений культуры централизованной бухгалтерии имеет право на существование, а в отсутствие квалифицированных бухгалтерских кадров может даже сыграть положительную роль. Однако анализ сложившейся практики показывает, что работники централизованной бухгалтерии в подавляющем большинстве не обладают нужной квалификацией и не имеют ощутимой мотивации к повышению эффективности своего труда.

В то же время директорский корпус, дистанцированный от движения финансовых потоков, не настроен на решение финансовых вопросов.

В итоге ни сами учреждения, ни централизованная бухгалтерия не выстраивают стратегию экономического развития, учитывающую специфику деятельности конкретного объекта культуры. Особенно наглядно это проявляется в условиях необходимости разработки нормативов финансовых затрат на содержание имущества, а также на оказание муниципальных услуг.

При переходе бюджетных учреждений в автономные расширяется их финансово-хозяйственная самостоятельность. Они получают право на выход из казначейской системы, открытие расчетных счетов в коммерческих банках и ведение не бюджетного учета, а бухгалтерского учета на основе хозрасчетного плана счетов.

При переходе учреждений из бюджетных в автономные расширяется их финансово-хозяйственная самостоятельность. Они получают право на выход из казначейской системы, открытие расчетных счетов в коммерческих банках и ведение не бюджетного учета, а бухгалтерского учета на основе хозрасчетного плана счетов. При нынешнем положении дел не совсем понятно, как муниципальные автономные учреждения в рамках централизованной бухгалтерии смогут реализовать свои преимущества.

Более того, трудно представить, что работники централизованной бухгалтерии будут сочетать ведение бюджетного учета бюджетных учреждений и бухгалтерского учета автономных, который, хотя и проще, но требует переучивания кадров.

Состояние нормативной документации

Нормативные акты учреждений являются инструментами правового регулирования их деятельности. Эти документы предназначены:

  • для установления принципов организации внутренней деятельности;
  • урегулирования отношений, возникающих у учреждений культуры с пользователями и партнерами;
  • отстаивания интересов учреждения перед органами власти6.

Нормативные акты учреждений конкретизируют нормативные правовые акты, утверждаемые на федеральном, региональном и местном уровне применительно к условиям их деятельности.

В настоящее время роль принимаемых учреждениями культуры локальных нормативных актов чрезвычайно возросла.

В настоящее время роль локальных нормативных актов, принимаемых учреждениями культуры, чрезвычайно возросла. Грамотно составленная нормативная документация, отражающая правовые, организационные, технические, технологические и другие стороны деятельности учреждений, призвана помочь в решении стоящих перед ними проблем. К сожалению, многие руководители муниципальных учреждений культуры этого до конца не осознают, что проявляется в отсутствии или низком качестве внутренних нормативных документов.

В детских школах искусств дело обстоит лучше, чем в учреждениях культуры, поскольку к образовательным учреждениям изначально предъявлялись более жесткие требования, обусловленные необходимостью прохождения процедур лицензирования, аттестации и аккредитации.

Проблемы, с которыми сталкиваются муниципальные образования, и пути их решения

Проблемы муниципальных образованиях культурыНельзя не остановиться на традиционных проблемах муниципальных учреждений культуры. Ключевой проблемой остается ограниченность финансовых средств, направляемых учреждениям культуры из местных бюджетов. Выделяемые этим учреждениям бюджетные ассигнования зачастую позволяют разве что осуществлять выплату заработной платы и частично возмещать расходы на оплату коммунальных услуг.

В условиях экономического кризиса ухудшается финансовое обеспечение функционирования муниципальных учреждений культуры даже в тех территориях, которые ранее считались благополучными в этом отношении.

Необходимо также рассмотреть последствия перехода значительного числа муниципальных образований на отраслевую систему оплаты труда. По замыслу реформаторов, этот переход должен был усилить стимулирующую роль оплаты труда, обеспечить более тесную увязку величины заработной платы с результатами труда конкретного работника, однако ситуация развивается в прямо противоположном направлении.

Переход муниципальных учреждений на отраслевую систему оплаты труда, как правило, осуществлялся при сохранении и даже уменьшении размеров фондов оплаты труда, в то время как величина минимального размера оплаты труда (МРОТ) с 1 января 2009 г. была повышена до 4330 руб. В итоге все имеющиеся у учреждений культуры средства на оплату труда ушли на обеспечение МРОТ, и "уравниловка" только усилилась.

Руководителям муниципальных учреждений культуры пришлось прибегнуть к таким мерам, как:

  1. перевод ряда сотрудников на неполный рабочий день с соответствующим уменьшением размера оплаты;
  2. замена трудовых договоров с частью работников на гражданско-правовые договоры, что влечет снижение социальных гарантий
    (время работы не засчитывается в трудовой стаж, не выплачиваются отпускные и пособия по временной нетрудоспособности,
    не производятся отчисления на социальное страхование);
  3. предоставление работникам отпусков без сохранения заработной платы (в массовом и принудительном порядке);
  4. сокращение штатной численности путем увольнения части сотрудников.

Подчеркнем, что все перечисленные меры носят вынужденный характер и отрицательно сказываются на результатах деятельности муниципальных учреждений культуры.

При нехватке средств на обеспечение текущих нужд учреждений культуры бюджетные инвестиции (затраты на новое строительство, реконструкцию зданий, техническое перевооружение объектов) тем более незначительны. В связи с этим одной из основных проблемных зон продолжают оставаться:

  1. Слабая материально-техническая база объектов культуры.
Многие муниципальные учреждения культуры размещаются в зданиях с высокой степенью износа, используют морально и физически устаревшее оборудование.
  1. Недостаточно высокий (и продолжающий снижаться) уровень квалификации кадров, в т. ч. управленческих. 
Все написанное о руководителях муниципальных органов управления культуры в полной мере относится и к директорам муниципальных учреждений. Проблемы реформирования на какое-то время вытеснили из их поля зрения постоянные изменения в нормативно-правовой базе7, в частности в трудовом законодательстве.
  1. Оперирование устаревшими правовыми категориями и отмененными нормами
Это негативно отражается на качестве работы. Например, допускается много ошибок при издании приказов, разработке и применении локальных нормативных актов, заключении коллективных и индивидуальных трудовых договоров. Неграмотно проведенная и оформленная процедура увольнения зачастую становится причиной восстановления нерадивых работников по суду. Серьезные трудности возникают при решении вопросов совмещения и совместительства, установлении сокращенной продолжительности рабочего дня, применении в учреждениях культуры специальных режимов рабочего времени.

Повышение управленческой компетентности, в т. ч. правовой грамотности руководителей учреждений и муниципальных органов управления культуры, является одним из условий нормального развития сферы культуры и должно быть возведено в ранг приоритетов государственной культурной политики.

В ходе реализации основных положений реформ наряду с традиционными проблемами обозначились новые проблемные зоны:

  • расплывчатость формулировок полномочий органов местного самоуправления в области культуры в федеральном
    законодательстве;
  • отсутствие взаимопонимания между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями при разграничении
    соответствующих полномочий на практике;
  • незавершенность процессов наделения муниципальных учреждений культуры статусом юридического лица, оформления их прав
    на выделенное имущество и занимаемые земельные участки;
  • отсутствие муниципальных правовых актов, регулирующих культурную деятельность; низкий уровень (или отсутствие) локальных
    нормативных актов учреждений;
  • отсутствие методических рекомендаций по ключевым направлениям реализации реформ со стороны федерального органа
    управления в сфере культуры;
  • несовершенство форм статистической отчетности, не учитывающих в полной мере современные тренды, в частности объединение
    учреждений культуры различных видов.

Для решения указанных проблем должны быть приняты меры, требующие усилий как от Министерства культуры РФ (в ряде случаев – и региональных органов управления культуры), так и от органов местного самоуправления.

Еще раз обратим внимание на то, что некоторые муниципальные органы управления культуры ждут от Министерства культуры РФ помощи в решении тех вопросов, которые должны быть решены ими самостоятельно. Это свидетельствует как о непонимании базовых положений административной реформы и реформы местного самоуправления, так и о живучести иждивенческих настроений.

В рамках настоящей статьи интерес представляют прежде всего те меры и шаги, которые следует предпринять на федеральном уровне:

  1. совершенствование федерального законодательства в области культуры, местного самоуправления и др.;
  2. разработка модельных правовых актов для муниципальных образований;
  3. подготовка методик и методических рекомендаций, в т. ч. методик расчета нормативов финансовых затрат на содержание
    имущества и предоставление муниципальных услуг;
  4. корректировка форм статистической отчетности с учетом изменения видов и типов учреждений культуры;
  5. организация на базе федеральных образовательных учреждений дополнительного профессионального образования целевого
    повышения квалификации руководителей и специалистов муниципальных органов управления культуры и директоров
    муниципальных учреждений культуры.

В последнее время все чаще раздаются призывы направить в адрес первых лиц субъектов РФ письмо Министра культуры РФ, чтобы акцентировать внимание на проблемах культуры и образования в сфере культуры на местах.

В целом, несмотря на возможные неточности, результаты проведенного мониторинга позволяют в первом приближении оценить положение сферы культуры в муниципальных образованиях и наметить пути его улучшения.

Читайте также в журнале «Справочник руководителя учреждения культуры»

Список примечаний:

  1. Окончание. Начало см. "Справочник руководителя учреждения культуры". 2009. №11. – Примеч. ред.
  2. Далее для удобства – управление. – Примеч. автора.
  3. Утверждена постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 № 325. – Примеч. автора.
  4. Если такой реестр ведется. – Примеч. автора
  5. Статья 6 Федерального закона от 21.11.1996 № 129-ФЗ (ред. от 23.11.2009) "О бухгалтерском учете".
  6. Подробнее об этом см.: Игнатьева Е.Л. Справочник руководителя учреждения культуры. 2008. № 12; 2009, № 1.
  7. Проведение самих реформ также связано с принятием соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов. – Примеч. автора.

Читайте в ближайших номерах журнала «Справочник руководителя учреждения культуры»

    Читать >>


    Ваша персональная подборка

      Подписка на статьи

      Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Мероприятия

      Мероприятия

      Проверь свои знания и приобрети новые

      Посмотреть

      Самое выгодное предложение

      Самое выгодное предложение

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией

      А еще...



      Рассылка




      © Актион-МЦФЭР, 2006–2017. Все права защищены.

      Информация на данном сайте предназначена только для работников учреждений культуры.
      Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-64930 от 24 февраля 2016г.

      
      • Мы в соцсетях
      Сайт предназначен для работников учреждений культуры!

      Чтобы продолжить чтение статей на портале CULTMANAGER.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
      Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

      — 900 статей
      — 1500 ответов на вопросы
      — видеосеминары
      — множество форм и образцов документов
      — бесплатная правовая база
      — полезные калькуляторы
      — лучшие проекты в области культуры

      Вы также получите подарок — pdf- журнал «Справочник руководителя учреждения культуры»

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×
      Сайт предназначен для работников учреждений Культуры!

      Чтобы продолжить чтение статей на портале CULTMANAGER.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
      Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

      — 900 статей
      — 1500 ответов на вопросы
      — видеосеминары
      — множество форм и образцов документов
      — бесплатная правовая база
      — полезные калькуляторы
      — лучшие проекты в области культуры

      Вы также получите подарок — pdf- журнал «Справочник руководителя учреждения культуры»

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль
      ×