Реализация Указа Президента РФ от 07.05.2012 № 597 “О мероприятиях по реализации государственной социальной политики”

256
Изданный 7 мая 2012 г. Указ Президента РФ № 597 “О мероприятиях по реализации государственной политики” (далее – Указ) определяет комплекс мероприятий в сфере культуры, направленных на: 1) материальное стимулирование работников, занятых в отрасли культуры (абзацы 1, 4 подп. “а” п. 1; подп. “а” п. 2 Указа)...

Абидуева Е.В.,

ведущий консультант отдела государственной политики, правового и информационно-аналитического обеспечения Министерства культуры и архивов Иркутской области

Изданный 7 мая 2012 г. Указ Президента РФ № 597 “О мероприятиях по реализации государственной политики” (далее – Указ) определяет комплекс мероприятий в сфере культуры, направленных на:

1) материальное стимулирование работников, занятых в отрасли культуры (абзацы 1, 4 подп. “а” п. 1; подп. “а” п. 2 Указа);

2) повышение качества осуществляемой работниками культуры трудовой деятельности (подп. “в”, “г”, “д”, “з” п. 1; абзацы 3, 4 подп. “е” п. 1 Указа);

2) увеличение объема деятельности, направленной на распространение культурных ценностей, осуществляемой библиотеками, музеями, выставочными и культурными центрами, театрами (абзацы 2−4, 6, 7, 9 подп. “н” п. 1; подп. “б” п. 2 Указа);

3) увеличение предоставляемых мер государственной поддержки (грантов, стипендий) творческим работникам, организациям, осуществляющим деятельность в области культуры (подп. “л” п. 1; абзацы 5, 8 подп. “н” п. 1 Указа).

Реализацию мер, перечисленных в пункте 1 Указа, на всей территории Российской Федерации должно обеспечить Правительство РФ. Меры, предусмотренные пунктом 2 Указа, должны осуществляться совместно Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации, в ведении которых находится решение поставленных вопросов. Рассмотрим подробнее, о каких мерах идет речь.

Направления реформирования

Оплата труда

С формально-юридической точки зрения, к сожалению, говорить о целостности, ясности и структурности Указа не приходится. Этот факт не мог не отразиться на существующей к настоящему времени практике его реализации. Кроме того, большинство правоприменителей видят в Указе однозначный уклон на регулирование экономической составляющей труда работников отрасли культуры, хотя очевидно, что реформировать отрасль как институт экономических отношений необходимо изнутри – путем совершенствования инструментов управления, реализации государственной культурной политики и обеспечения ее единства, исполнения действующей нормативной базы.

Самое значительное по объему место в Указе отведено вопросам, связанным с осуществлением культурной деятельности на территории Российской Федерации. Вопрос в том, являются ли пути, определенные Указом, оптимальными для обеспечения развития отрасли культуры, эффективного предоставления мер государственной поддержки субъектам культурной деятельности?

Речь в Указе идет, прежде всего, о работниках культуры т. наз. бюджетного сектора (осуществляющих трудовую деятельность в государственных и муниципальных учреждениях, функции и полномочия учредителей которых осуществляют соответствующие органы исполнительной власти в сфере культуры). Это значит, что основным источником финансирования выплат работникам по трудовому договору является бюджет соответствующего уровня. Согласно Бюджетному кодексу РФ обязанность публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) предоставить физическому лицу, иному публично-правовому образованию средства из соответствующего бюджета возникает исключительно в силу закона, иного нормативного правового акта, договора публично-правового образования (или соглашения, заключенного им же). Таким образом, в Указе говорилось о том, что Правительство РФ совместно с органами исполнительной власти субъектов Федерации в срок до 1 августа 2012 г. предполагали издать нормативные правовые акты, которые должны были увеличить уже установленные размеры заработной платы работников культуры (стимулирующих, компенсационных выплат, окладов, ставок) либо внедрить новые виды материального стимулирования труда.

Проект нормативного правового акта субъекта РФ, рекомендуемый для подготовки законодательства, предусматривающего реализацию мер по поэтапному повышению заработной платы работников культуры на уровне субъектов Российской Федерации, был доведен до сведения региональных органов исполнительной власти письмом заместителя министра культуры РФ от 30.11.2012 № 187-01-39/04-НМ. Проект этого акта был направлен в рамках оказания Министерством культуры РФ методической помощи региональным министерствам и ведомствам. Его анализ свидетельствует о том, что предлагаемый проект носит не нормативный, а индивидуально-распорядительный характер (“обеспечить повышение уровня средней заработной платы”, “обеспечить приоритетное повышение оплаты труда низкооплачиваемых категорий квалифицированных работников культуры государственных и муниципальных учреждений”, “утвердить целевые значения показателей повышения уровня средней заработной платы”, “разработать программу повышения оплаты труда” и пр.). Подобный перечень поручений, естественно, должен оформляться правовыми актами ненормативного характера (распоряжениями, а не постановлениями органов государственной власти субъектов РФ) и не является необходимым и достаточным для “поэтапного повышения уровня оплаты труда работников культуры” субъектов Российской Федерации.

В связи с существующей тенденцией правового регулирования необходимо признать, что конкретные меры увеличения средней заработной платы работников будут вынуждены разрабатывать субъекты и муниципальные образования Российской Федерации, а также руководители и работники учреждений культуры самостоятельно.

Рекомендуемое в письме Министерства культуры РФ издание целевых программ, определяющих механизм (но не содержание) повышения оплаты труда, никак не связано с уже принятыми на уровне субъектов Российской Федерации законами об оплате труда работников государственных учреждений соответствующих субъектов Федерации и принятыми во исполнение этих законов нормативными правовыми актами высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые определяют общие подходы к формированию и бюджетному обеспечению заработной платы работников учреждений. Необходимо понимать, что именно с указанными законами и постановлениями связано увеличение (возникновение) расходных обязательств, предусмотренных на оплату труда работников учреждений культуры субъектов Российской Федерации. Механизм программного регулирования является действенным в случаях, когда речь идет о необходимости обеспечить софинансирование расходов бюджетов иных уровней, связанных с увеличением оплаты труда работников отрасли (предоставление межбюджетных трансфертов).

Однажды, при переходе на т. наз. “новые системы оплаты труда” (отраслевые), на всех уровнях власти уже была сделана попытка “обеспечить соответствие оплаты труда работников качеству оказания ими государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ)” и внедрить “показатели эффективности деятельности учреждений”.

Можно констатировать, что практика разработки и применения нормативных правовых актов органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ (министерствами и ведомствами), а также локальных актов, устанавливающих системы оплаты труда в отдельных учреждениях культуры, не может быть признана эффективной.

Ведомственная политика регулирования оплаты труда осуществлялась в целях обеспечения достойного уровня жизни творческих работников на всей территории страны. Однако ее неупорядоченность привела к увеличению размеров заработной платы в сфере культуры (за счет стимулирующих и премиальных выплат), чаще всего никак не связанному с повышением качественности и доступности предоставляемых учреждениями культуры услуг (работ). Данная негативная тенденция подтверждается следующими данными о динамике роста средней заработной платы работников учреждений культуры и показателями объема услуг, предоставляемых одними из наиболее востребованных учреждений культуры – библиотеками и музеями, в 2011 г. (см. таблицы 1–3).

Табл. 1. Анализ роста средней заработной платы работников учреждений культуры в 2007-2012 гг. на примере показателей отдельных регионов Сибирского Федерального округа

Субъект РФ

2007 г., руб.

2012 г., руб.

Изменение, %

Новосибирская область

6621

13 900

109, 9

Республика Бурятия

5814

11 813

103, 2

Республика Алтай

4652

8833

89, 8

Иркутская область

7003

12503

78, 5

Забайкальский край

6049

11 400

88, 5

Алтайский край

4525

8004

76, 8

Кемеровская область

6441

11 312

75, 6

Томская область

7664 руб.

13359 руб.

74, 3

Омская область

6510 руб.

11211 руб.

72, 2

Красноярский край

7704 руб.

12104 руб.

57, 1

Табл. 2. Сравнительные данные по библиотечному делу отдельных регионов СФО за 2011 г.

Поступило в библиотеки экземпляров, шт. на 1000 человек

Кемеровская область

312

Красноярский край

268

Омская область

240

Иркутская область

166

Новосибирская область

132

Алтайский край

127

Томская область

122

Республика Бурятия

122

Количество библиотечных экземпляров на одного человека, шт.

Красноярский край

7, 44

Омская область

7, 29

Республика Бурятия

6, 20

Кемеровская область

5, 65

Иркутская область

5, 35

Алтайский край

5, 26

Томская область

5, 02

Новосибирская область

3, 87

Табл. 3. Сравнительные данные по состоянию музейной деятельности отдельных регионов СФО в 2011 г.

Число выставок, шт.

Красноярский край

2254

Кемеровская область

1694

Омская область

1533

Иркутская область

1217

Алтайский край

991

Новосибирская область

879

Забайкальский край

542

Томская область

431

Республика Бурятия

425

Число посещений музеев, тыс. чел.

Красноярский край

1732, 6

Кемеровская область

1700

Иркутская область

1236, 22

Омская область

857, 5

Алтайский край

754, 8

Новосибирская область

495, 9

Томская область

476, 48

Республика Бурятия

435, 94

Забайкальский край

207, 9

Сама концепция, связанная с переходом работников государственных и муниципальных учреждений культуры на систему оплаты труда, отличную от Единой тарифной сетки (ее также называют “отраслевая”, “новая”), предполагала, что в основу расчета заработной платы будет положен “обезличенный” оклад (минимальный оклад), на который будут производиться начисления стимулирующего и (или) компенсационного характера (в отличие от ЕТС, дифференциация оклада по которой уже учитывала профессиональную подготовку, стаж, опыт сотрудника). Эффективного перехода на новую систему оплаты труда не произошло по следующим причинам:

1) отсутствие качественной методической поддержки отраслевых органов власти на всех уровнях;

2) игнорирование основных гарантий трудового законодательства на федеральном уровне (прежде всего Трудового кодекса РФ) при издании нормативных правовых и локальных актов, определяющих системы оплаты труда;

3) непоследовательность реализации федеральной государственной политики в регулировании трудовых отношений.

Изменение нормы ст. 144 Трудового кодекса РФ в части определения Правительством РФ базовых окладов (базовых должностных окладов), базовых ставок заработной платы по профессиональным квалификационным группам является одним из наиболее ярких примеров такой непоследовательности. Если в редакции Федеральных законов от 20.04.2007 № 54-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О минимальном размере оплаты труда” и другие законодательные акты Российской Федерации» и от 18.10.2007 № 230-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий” определение базовых окладов вменялось Правительству РФ в обязанность, то в редакции Федерального закона от 30.06.2006 № 90-ФЗ установление базовых окладов является правом Правительства РФ. Этот факт имеет особое значение в связи с тем, что к базовым окладам установлена следующая гарантия: заработная плата работников государственных и муниципальных учреждений не может быть ниже установленных Правительством РФ базовых окладов (базовых должностных окладов), базовых ставок заработной платы соответствующих профессиональных квалификационных групп. Таким образом, базовый оклад по статусу приравнивался к минимальному размеру оплаты труда, который, в свою очередь, не может быть ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения (ст. 133 Трудового кодекса РФ).

Получается, что практическая проблема большинства государственных и муниципальных учреждений, возникающая при определении размеров минимальных окладов работников (значительная разница в размерах минимальных окладов на федеральном и муниципальном уровне), была создана федеральным законодателем.

На этапе перехода к новым системам оплаты труда базовый оклад был подменен минимальным окладом, который устанавливался учредителями исходя из бюджетной обеспеченности конкретного публично-правового образования.

Абзац 3 подп. “е” п. 1 Указа предусматривает установление базовых окладов по профессиональным квалификационным группам. Пожалуй, это одна из немногих норм, создающая расходное обязательство по увеличению окладов работников культуры для всех публично-правовых образований. Последовательная реализация требования Указа должна повлечь за собой:

1) установление единых размеров базовых окладов (для всех работников государственных и муниципальных учреждений культуры) по должностям и профессиям работников культуры;

2) рост размеров базовых окладов (точнее, замену рекомендуемых минимальных окладов на базовые), на основании которых, вероятно, будут определяться размеры конкретных должностных окладов работников культуры;

3) в связи с изменением размера расчетной единицы для большинства стимулирующих и компенсационных выплат (рекомендуемого минимального оклада) прекратится необоснованное наращивание размеров стимулирующих надбавок и доплат работникам, результаты эффективности осуществления трудовой деятельности которых не дают оснований для применения к ним выплат стимулирующего характера или дальнейшего (“поэтапного”) увеличения уже установленных стимулирующих выплат.

Для обеспечения оперативности реализации мер Указа, направленных на повышение уровня оплаты труда работников отрасли, необходимо иметь в виду, что все законодательство, направленное на совершенствование правового положения государственных и муниципальных учреждений культуры, в т. ч. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений”, имеет в виду установление хозяйственной (договорной) ответственности бюджетных и автономных учреждений вплоть до установления трудовой ответственности руководителя бюджетного учреждения при наличии просроченной кредиторской задолженности.

Все законодательство, направленное на совершенствование правового положения государственных и муниципальных учреждений культуры, предусматривает установление хозяйственной ответственности бюджетных и автономных учреждений.

Задачи учредителя (органа государственной или муниципальной власти) при повышении заработной платы работников подведомственных учреждений в современных правовых условиях:

1) создание расходного обязательства, позволяющего осуществлять бюджетное финансирование всех составляющих заработной платы работников (оклада, стимулирующих и компенсационных надбавок). Здесь, прежде всего, имеется в виду издание примерных положений об оплате труда (утверждаемых приказами), которые устанавливают направления расходования бюджетных средств, связанных с оплатой труда, определяют минимальные гарантии прав на оплату труда и не ограничивают размеры средств, направляемых руководителем на оплату труда работников (прежде всего доходов учреждения от платной и иной приносящей доход деятельности). Так, например, вместо того, чтобы использовать при определении видов стимулирующих выплат термины “интенсивность”, “результативность”, “качество”, примерное положение может закреплять возможность установления стимулирующих надбавок “за оказание услуг (выполнение работ), не включенных в государственное (муниципальное) задание учреждения”, а руководитель учреждения будет вправе определить, за оказание какого рода услуг (выполнение каких работ) следует установить тот или иной размер надбавки каждой категории работников. При определении показателей эффективности и результативности деятельности работников и руководителей использование терминов “планируемые показатели” тоже нецелесообразно: скорее всего, необходимо использовать показатели выполнения государственного (муниципального) задания, количество изменений в него и план финансово-хозяйственной деятельности. Особенно важно включить размеры доходов от платной и иной приносящей доход деятельности, направляемых на оплату труда работников, в перечень показателей эффективности деятельности руководителей;

При определении видов стимулирующих выплат лучше закрепить в Положении возможность установления стимулирующих надбавок “за оказание услуг (выполнение работ), не включенных в государственное (муниципальное) задание учреждения”.

2) обеспечение необходимого объема бюджетного финансирования оплаты труда и начислений на нее;

3) осуществление эффективного ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Цели и задачи ведомственного трудового контроля должны определяться также с учетом самостоятельности бюджетных и автономных учреждений культуры. Учредитель не несет ответственности по обязательствам, возникающим в т. ч. в рамках трудовых отношений. Для рассмотрения определенных категорий трудовых споров, носящих индивидуальный характер, созданы уполномоченные органы, осуществляющие государственный контроль (надзор): прокуратура, Федеральная инспекция труда.

В этом смысле деятельность учредителей должна быть направлена на создание действенных организаций самоуправления работников, деятельность которых не сводилась бы к формальной работе.

Так, федеральные органы государственной власти в попытке индивидуализировать применение стимулирующих надбавок и установить эффективный контроль за их применением со стороны трудового коллектива создали громоздкую, но неэффективную систему по определению размеров стимулирующих выплат. Согласно ей, сначала определяются показатели эффективности и результативности осуществления трудовой деятельности конкретным работником, а решение об установлении размеров принимает создаваемый совещательный орган при работодателе. Сложившаяся практика установления стимулирующих выплат свидетельствует о том, что показатели эффективности и результативности определяются максимально широко (в т. ч. по причине того, что перечень стимулирующих надбавок в нарушение трудового законодательства определяется учреждением несамостоятельно), а создаваемый работодателем совет превращается в орган, зависимый не от объективных критериев оценки, а от субъективного отношения работников друг к другу. Другой большой проблемой является оформление доступа членов подобных совещательных комиссий к персональным данным работников.

Один из способов решения проблемы индивидуального подхода к определению размера заработной платы сотрудников учреждений (абзац 2 подп. 3 п. 1 Указа) – создание в учреждениях культуры производственных советов, уполномоченных участвовать в определении стимулирующих выплат, с установлением персональной ответственности членов таких советов за принятые решения и гарантий их трудовой неприкосновенности.

Кроме того, само название “производственный совет”, скорее всего, предполагает включение в его состав работников, имеющих непосредственное отношение к осуществлению основой деятельности учреждений, а не лиц, замещающих должности руководящего персонала, как порой бывает в органах по определению размеров стимулирующих выплат.

По мнению отдельных авторов, целесообразно наделять советы функциями, связанными с порядком организации труда. В частности, к таким функциям относится решение вопросов о заключении гражданско-правовых договоров с работниками, не включенными в штат учреждения.

В настоящее время такой субъект трудовых отношений, как производственные советы, отсутствует, а роль советов трудовых коллективов и профсоюзных организаций в управлении учреждением, как правило, чрезвычайно мала. То, каким будет производственный совет, должно было определить Правительство РФ до 1 декабря 2012 г.

В Указе также предусмотрено увеличение заработной платы работников бюджетного сектора экономики с возможным привлечением на эти цели не менее трети средств, получаемых за счет реорганизации неэффективных организаций.

Прежде всего, следует обратить внимание правоприменителя на то, что речь идет не о ликвидации, а о реорганизации (преобразовании, слиянии, разделении, выделении, присоединении) уже созданных учреждений, имеющих статус юридического лица.

Одним из возможных вариантов реорганизации может быть слияние учреждений культуры и наделение учреждений, входящих в состав создаваемого юридического лица, статусами филиалов (представительств). Должности работников, не относящихся к основному персоналу, при этом сокращаются или понижаются в статусе (так, руководитель самостоятельного учреждения становится руководителем филиала). Учитывая практику применения системы оплаты труда, необходимо отметить, что понижение в должности не всегда влечет уменьшение размера заработной платы руководящих работников, поэтому реорганизация учреждений без перечисленных в Указе экономических последствий (направление высвобождаемых в результате реорганизации средств на увеличение оплаты труда работников бюджетного сектора экономики) не может считаться эффективной в контексте Указа.

Кроме того, последовательная реализация этой нормы неизбежно вызовет “двойные” последствия для работников бюджетного сектора экономики: заработная плата одних работников будет механически расти (при сохранении одних и тех же показателей трудовой деятельности), других – уменьшаться, а в случаях с сокращением рабочих мест люди вообще останутся без работы.

Таким образом, единственный прямо предусмотренный Указом способ изыскания финансовых средств на повышение уровня оплаты труда является неоднозначным.

Несомненно, самым большим потенциалом в части обеспечения финансирования роста заработной платы обладают средства от платной и иной приносящей доход деятельности. К сожалению, они в необходимом количестве есть не у каждого учреждения.

Со стороны работодателя-хозяйственника есть прямой интерес направлять указанные средства на повышение оплаты труда самым эффективным способом, т. к. они являются продуктом усилий трудового коллектива и показателем востребованности услуг учреждения у посетителей культурных мероприятий.

Обеспечение бюджетными ассигнованиями оплаты труда работников всех типов учреждений культуры, несмотря на реформирование законодательства, продолжает носить сметный характер: существует определенный объем бюджетных ассигнований, который планируется предоставить бюджетному или автономному учреждению в соответствующем финансовом году на реализацию государственного (муниципального) задания и иные цели, а распределение этого объема на нужды конкретного учреждения уже осуществляется посредством определения, изменения т. наз. нормативов финансирования. Проще говоря, методом математического подбора. В большинстве регионов, особенно дотационных, эта практика оказывается очень устойчивой – особенно учитывая финансирование культуры по остаточному принципу.

Для выхода из сложившейся ситуации необходим тщательный анализ целей предоставления субсидий бюджетным и автономным учреждениям уже на этапе принятия решений учредителями о предоставлении бюджетных ассигнований.

Эффективным будет являться применение программного подхода к реализации культурной политики, с оговоркой, что программирование должно осуществляться “сверху” (реализация долгосрочных целевых программ), а не путем издания отдельных программ, утверждаемых в качестве ведомственных целевых или локальных программ учреждений.

Наличие большого количества подобных программ вовсе не является показателем эффективности планирования отдельных органов власти и учреждений. Она скорее говорит о попытке “залатать дыры”, связанные с координацией отдельных направлений деятельности учреждений, отсутствии единого подхода к управлению отраслью, что очень часто подтверждается огромным количеством изменений в принятые ведомственные и локальные программы, а также об отсутствии логической связи между самими программами.

Большое число ведомственных и локальных целевых программ еще не показатель эффективности планирования.

Управление имуществом

Хочется особо обратить внимание на ситуацию, сложившуюся в управлении и распоряжении имуществом учреждений культуры. Во-первых, существует ряд нареканий к законодательству, регламентирующему правовой статус имущества бюджетных и автономных учреждений (начиная с Гражданского кодекса РФ). Например, на уровне ГК РФ не предусмотрено право учреждений владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом в качестве собственника (ст. 120, 296 ГК РФ). Принятые во исполнение ГК РФ федеральные законы (“О некоммерческих организациях”, “Об автономных учреждениях”) также весьма невнятны в этом вопросе. Открытым остается вопрос о возможности совершения учреждениями сделок купли-продажи, по которым в соответствии со статьей 454 ГК РФ к покупателю переходит право собственности (по договору поставки, например, такого строгого ограничения нет), хотя очевидно, что чрезвычайно распространенной является практика учреждений по заключению и исполнению договоров купли-продажи имущества, которое потом закрепляется за учреждением не на праве собственности.

Во-вторых, зачастую руководители учреждений культуры в своем желании обеспечить материальные основы существования учреждений, а вместе с ними учредители и органы, осуществляющие управление имуществом, принимают крайне неэффективные решения, осложняющие им работу. К таким решениям относится наделение статусом особо ценного движимого имущества (ОЦДИ) движимых вещей, не имеющих отношения к осуществлению учреждением основной деятельности, и имеющих небольшую балансовую стоимость. Содержание и ремонт указанных вещей, как правило, никак не сказываются ни на качестве, ни на количестве предоставляемых учреждением культуры услуг (выполнении работ). В то же время, руководитель затрудняет себе процесс распоряжения особо ценным движимым имуществом. Так, например, если статус ОЦДИ закреплен за отдельными предметами театрального реквизита или костюмами, руководитель театра лишает себя права на самостоятельную сдачу этих вещей в аренду и должен получать согласие на совершение указанных сделок у учредителя, органа по управлению имуществом. Если театр создан в типе автономного учреждения, то руководителю также придется выносить этот вопрос на обсуждение на заседании Наблюдательного совета.

Все перечни ОЦДИ, тем не менее, отнимают определенные средства на их содержание (при расчете соответствующих нормативов затрат). При необходимости эти средства могли бы быть направлены на оплату труда работников. Ремонт и замена простых, не отнесенных к ОЦДИ, вещей могут производиться по мере необходимости за счет как собственных доходов, так и средств учредителя.

Оценка качества работы учреждений

Правительству РФ необходимо до 1 апреля 2013 г. совместно с общественными организациями обеспечить формирование независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, включая определение критериев эффективности работы таких организаций и введение публичных рейтингов их деятельности.

Из комплексного анализа действующего законодательства следует, что государственные и муниципальные учреждения также могут быть отнесены к организациям, оказывающим социальные услуги.

Согласно Бюджетному кодексу РФ, показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых услуг (выполняемых работ), в обязательном порядке включаются в государственное (муниципальное) задание учреждений культуры. Одной из основных проблем развития отрасли является отсутствие методологической ясности и практики эффективного определения показателей качества услуг (работ), оказываемых (выполняемых) учреждениями культуры.

Практика внедрения стандартов оказания услуг (выполнения работ) учреждениями культуры неоднозначна: отдельные регионы Российской Федерации отказались от разработки и включения стандартов качества в государственные (муниципальные) задания.

Практика внедрения стандартов оказания услуг учреждениями культуры дает неоднозначные результаты.

Данный пункт Указа можно понимать как ориентир на возрождение института независимой критики, в котором, прежде всего, очень нуждаются учреждения культуры, удаленные от центральных регионов России.

Поддержка учреждений культуры и творческих работников

Аналогичным образом увеличение поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, предусмотренных подп. “л” п. 1 Указа, не может не коснуться имущественных, финансовых и организационных основ деятельности учреждений культуры. Однако с учетом очень широкого перечня мер, уже установленных Федеральным законом от 05.04.2010 № 40-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций”, сложно предположить, какие меры будут предложены Правительством РФ в дополнение к существующим. Деятельность субъектов Российской Федерации по предоставлению финансовой поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям (в т. ч. в рамках существующих долгосрочных целевых программ), координацией которой занимается Минэкономразвития России, свидетельствует о том, что предоставление поддержки в рамках действующего законодательства практически не направлено на деятельность государственных и муниципальных учреждений культуры.

Одной из самых востребованных форм предоставления государственной поддержки творческим работникам, а также одаренным детям и талантливой молодежи, является выплата т. наз. грантов. Несмотря на частое использование этого термина в издаваемых правовых актах, он не определен в законодательстве, и правоприменителю приходится каждый раз определять “бюджетную” природу той или иной выплаты в соответствии со ст. 69 Бюджетного кодекса РФ. Среди определенных статьей бюджетных ассигнований к грантам относятся ассигнования на:

1) социальное обеспечение населения (поощрительные гранты физическим лицам в форме премий, стипендий, использование получателями которых не ограничено какой-либо целью);

2) предоставление субсидий юридическим лицам, за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг (предоставление т. наз. целевых грантов под конкретные проекты, мероприятия и др.).

Грант следует определять в соответствии со ст. 69 БК РФ.

Указом предусмотрено увеличение бюджетных ассигнований федерального бюджета на выплату стипендий для деятелей культуры и искусства, творческой молодежи (и по не очень понятной причине еще раз отдельно – для выдающихся деятелей культуры и искусства и молодых талантливых авторов), а также на предоставление грантов для поддержки творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства, что влечет за собой увеличение количества и (или) размеров федеральных стипендий в области культуры и искусства и федеральных целевых субсидий юридическим и физическим лицам, осуществляющим культурную деятельность. Установленная Указом мера носит исключительно финансово-организационный характер и, к сожалению, не касается обязанностей бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

В целях дальнейшего сохранения и развития российской культуры Указ предусматривает меры, направленные на стимулирование основной деятельности учреждений культуры с учетом современных требований к предоставлению государственных (муниципальных) услуг учреждениями:

■ создание к 2015 г. в малых городах не менее пяти центров культурного развития;

■ включение ежегодно в Национальную электронную библиотеку не менее 10% издаваемых в Российской Федерации наименований книг;

■ обеспечение поддержки создания публичных электронных библиотек, сайтов музеев и театров в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, фильмов и спектаклей выдающихся режиссеров кино и театра;

■ обеспечение создания до 1 марта 2013 г. передвижного фонда ведущих российских музеев для экспонирования произведений искусства в музеях и галереях малых и средних городов, а также создание к 2018 г. 27 виртуальных музеев;

■ увеличение к 2018 г. в два раза количества выставочных проектов, осуществляемых в субъектах Российской Федерации;

■ увеличение к 2018 г. в целях выявления и поддержки юных талантов числа детей, привлекаемых к участию в творческих мероприятиях, до 8% от общего числа детей. Включение данного показателя в систему мероприятий Указа осуществлялось с учетом Концепции художественного образования в Российской Федерации, утвержденной приказом Минкультуры РФ от 28.12.2001 № 1403, в Указ Президента РФ от 01.06.2012 № 761. Одной из основных целей художественного образования на современном этапе Концепция объявила “выявление художественно одаренных детей и молодежи, обеспечение соответствующих условий для их образования и творческого развития”. Обработкой и анализом информации об охвате детей дополнительным образованием в сфере культуры занимался Главный информационно-вычислительный центр Минкультуры РФ, однако показатели выражались в абсолютных значениях, касались исключительно учащихся детских школ искусств и не давали ясной картины “творческой” занятости детей. Указом Президента устанавливается новый (ранее не используемый) показатель эффективности деятельности государственных органов, связанный с выполнением ими обязанности по созданию условий для творческого развития детей. Неоднозначность формулировки нормы Указа может привести к следующему:

1) будет производиться учет детей всех возрастов (до 18 лет), в отношении которых законодательством РФ предусмотрена реализация образовательных программ, предполагающих реализацию творческих мероприятий;

2) учреждения будут стремиться обеспечивать учет всех детей, привлекаемых к деятельности учреждений культуры, связанной с проведением творческих мероприятий (в т. ч. оказываемых на безвозмездной основе, учет посетителей которых сам по себе является большой проблемой).

Очевидно, при таких “размытых” вводных показателях результат выполнения Указа может стать предсказуемым: органы власти воспользуются возможностью корректировки получаемых данных с целью достижения установленного значения процента;

■ разработка до 1 ноября 2012 г. комплекса мер по расширению практики обмена выставками между музеями Российской Федерации, по работе музеев в вечернее и ночное время и обеспечение их реализации.

Создание Центров культурного развития

Часть перечисленных мер, очевидно, включена в приказ под планируемые бюджетные ассигнования отдельным хозяйствующим субъектам, участвующим в осуществлении культурной деятельности. Перспектива реализации положения о создании не менее пяти центров культурного развития в малых городах представляется весьма занятной. Для начала список муниципалитетов – “малых городов”, в которых предусмотрено создание центров, – был неофициально дополнен “средними городами”. При этом до сих пор открыт вопрос, что понимать под “малыми и средними городами”. Вероятно, он решается по мере проявления муниципальных инициатив, поддерживаемых органами власти субъектов Российской Федерации, в состав которых входят муниципальные образования “малые и средние города”. Хочется надеяться, что при реализации Указа уполномоченные должностные лица не забудут про другую федеральную инициативу, связанную с исключением полномочий поселений (в т. ч. городских) по управлению культурной деятельностью и организацией досуга и передачей функций поселений на уровень муниципального района. После принятия решения об изменении полномочий муниципальных образований в отношении вопросов местного значения, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, федеральными “Основами законодательства о культуре”, им следует решить, создавать или не создавать центр.

По официальной информации, центры культурного развития в малых и средних городах будут созданы в Калуге, Первоуральске и на острове Русский. С легкостью создаваемые центры культурного развития были наделены статусами “инновационных” и “многофункциональных”.

Основной целью создания инновационных культурных центров объявлено “создание креативной среды, развитие техник и технологий искусства, проведение выставок, распространение новых культурных форм”.

Создание многофункциональных центров преследует цель изменения формата культурной деятельности – перенос акцента с развлечений “на духовное и культурное развитие личности, физическое самосовершенствование, патриотическое воспитание, приобщение к своим истокам, народным традициям и обычаям”.

Концепция создания “многофункциональных центров” развития культуры пока не очень ясна. Постановление Правительства РФ от 03.10.2009 № 796 “О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг” предполагает создание многофункционального центра предоставления государственных (муниципальных) услуг, который предоставляет не менее 50 государственных (муниципальных) услуг по 4 направлениям абсолютно различной ориентации: социальная поддержка населения, регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, определение или подтверждение гражданско-правового статуса заявителя, регулирование предпринимательской деятельности.

Таким образом, многофункциональность должна определяться, прежде всего, различными направлениями осуществления функций, связанных с обслуживанием населения, а не только организацией досуга.

Практиков больше настораживает тот факт, что концепция создания многофункциональных культурных центров предполагает такой спектр услуг (от театрально-зрелищных до физкультурно-оздоровительных и услуг по организации временного проживания), что выделить “основную” и “иную” деятельность центра просто не представляется возможным.

Также невозможно представить себе, что создание таких учреждений-центров будет осуществляться в форме казенных учреждений. Таким образом, с учетом действующего законодательства, “некультурная” деятельность учреждений не будет считаться основной и потребует дополнительных источников финансирования, которые “малым” (да и “средним”) городам отыскать будет очень нелегко. В данной ситуации разработчикам концепции следует задуматься о реформировании, прежде всего, нормативной правовой базы, определяющей все те же “расходные обязательства” (в данном случае перечень услуг, относящихся к культурной деятельности) муниципалитетов, на территории которых планируется реализовывать положение Указа о создании центров культурного развития, или о доработке предложенной концепции. Малые и средние города, очевидно, плохо подходят для осуществления крупномасштабных планов, в т. ч. из-за проблем с инфраструктурой (если, конечно, не иметь в виду федеральные бюджетные инвестиции, которые могут быть предоставлены на эти цели).

Малым и средним городам придется отыскать дополнительные источники для финансирования деятельности культурных центров.

Организация доступа к ценностям

Меры, связанные с оцифровкой и предоставлением широкого доступа к документам и культурным ценностям, предусмотренные Указом, очевидно, являются попыткой обязать учреждения культуры “догнать” реалии современного обмена информацией. Помимо множества альтернативных источников информации, предоставляемой в электронном виде, проблема исполнения Указа заключается еще и в необходимости обеспечения и соблюдения законодательства о праве на результаты интеллектуальной деятельности (часть IV Гражданского кодекса РФ). Причем пользование наиболее востребованными обществом современными документами и культурными ценностями, в подавляющем большинстве, предполагает соблюдение имущественных интересов авторов, главным из которых является выплата авторского вознаграждения.

Тем не менее, Министерство культуры РФ, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, администрации муниципальных образований давно уделяют особое внимание проблеме оцифровки библиотечных, музейных фондов, а также обеспечению доступа пользователей учреждений культуры к сети Интернет. Остается надеяться, что акцент на указанную проблему, сделанный Президентом РФ, повлечет увеличение межбюджетных трансфертов, направляемых в субъекты и муниципалитеты на софинансирование вопросов, связанных с оцифровкой и размещением в сети Интернет документов и культурных ценностей.

Тема оформления гражданско-правовых отношений с авторами произведений культуры и искусства по обеспечению широкого доступа к объектам авторских прав представляется куда менее разработанной, но вполне решаемой совместными усилиями федеральных органов исполнительной власти и организациями, осуществляющими представление и защиту прав авторов.

В Указе предусмотрена поддержка деятельности музеев. Она особенно актуальна в связи с тем, что 2013 г. объявлен на территории Российской Федерации Годом музеев. В Указе сделан акцент на выставочную деятельность музеев:

■ предусмотрено создание передвижного фонда ведущих российских музеев для показа в “малых и средних” городах, что не может не удручать жителей крупных городов, расположенных далеко от столицы;

■ увеличение выставок, осуществляемых в субъектах Российской Федерации;

■ обмен выставками;

■ организация работы музеев в ночное и вечернее время.

Учитывая то, чтопредложения к Указу были подготовлены федеральным органом, определяющимгосударственную политику в сфере музейного дела, с учетом самых насущныхмузейных проблем, остается только недоумевать, почему внимание Президента РФ иусилия Правительства РФ и государственных органов исполнительной властисубъектов РФ направлены исключительно на выставочную деятельность музеев. В серьезныхнаучных учреждениях она не является основной и тем более – единственной.

Проблема большинствароссийских музеев всех форм собственности заключается, прежде всего, вотсутствии эффективной системы формирования Музейного фонда РФ, если не сказать– в ее полном бездействии.

Подавляющее большинствопредметов и коллекций, приобретаемых музеями на всей территории РоссийскойФедерации, уже более 10 лет не включается в установленном законодательствомпорядке в состав Музейного фонда РФ, несмотря даже на наличие правовой базы, определяющей порядок такого включения.

Это влечет невозможностьзакрепления предметов и коллекций за музеями региональных и муниципальных формсобственности на праве оперативного управления в качестве музейных предметов иколлекций, включенных в состав Музейного фонда РФ. Содержание музейныхпредметов и коллекций, находящихся в федеральной собственности, включенных всостав Музейного фонда РФ и переданных Министерством культуры РФ на правебезвозмездного пользования региональным и муниципальным музеям, никак необеспечено федеральными бюджетными ассигнованиями. Понятно, что ценностьпереданных музейных предметов и коллекций велика, но региональные и муниципальныемузеи, учитывая их небогатое имущественное положение, не должны служить бесплатнымихранилищами для ценностей федеральной государственной собственности.

Долгие годы специалистыМинкультуры РФ не проводят обязательную экспертизу приобретаемых в составосновного фонда муниципальными и региональными музеями предметов и коллекций.Вещи с непонятным историко-культурным содержанием, а также необоснованнойстоимостью приобретаются музеями, в т. ч. и из-за невозможности полученияоперативной методической помощи, и в буквальном смысле “захламляют” и такнебольшие хранилища музеев.

Для любого города, поселения, независимо от территориальных масштабов, приезд выставки ведущихроссийских музеев – событие. Однако доступность музейных предметов и коллекцийне может быть обеспечена одним только их привозом. Абсолютно абсурдно инеобъяснимо совместное игнорирование органами власти, музеями принимающей иприглашенной сторон возможностей бесплатного и льготного посещения музеевлицами, право которых на бесплатный доступ или доступ по заниженной стоимостивходного билета гарантировано законодательством. Федеральные нормативныеправовые акты, устанавливающие соответствующие категории физических лиц, должныприменяться на всей территории Российской Федерации вне зависимости от того, где экспонируются музейные предметы и коллекции: на выезде или непосредственнов музее, за которым они закреплены.

Доступность музейных предметов и коллекций неможет быть обеспечена одним только их привозом.

До настоящего времениэффективной системы контроля за реализацией прав граждан по льготному ибесплатному посещению не создано.

Для большинствамуниципальных и региональных музеев вопрос об организации работы музеев вночное и вечернее время также не является актуальным. Повышенный интерес упосетителей обычно вызывают коллекции ведущих музеев. Для того чтобыпредставлять их на выезде в ночное и вечернее время, требуется согласованиесобственника музейных предметов и музейных коллекций, которым, как правило, является Российская Федерация в лице Минкультуры России.

Проведение периодическихакций, связанных с “бесплатным посещением музеев”, популярные в центральных регионахРоссии, в настоящее время является незаконным, т. к. подобные мероприятия непредусмотрены ни одним из действующих нормативных правовых актов.

Если посетитель неплатит деньги, значит, их платит кто-то другой – как правило, бюджет. Безсуществования расходного обязательства, определенного в порядке, установленномБюджетном кодексом РФ, такое использование средств не может быть правомерным.

Выходом могло былостать установление в Указе определенных дней (связанных, возможно, с государственнымипраздниками Российской Федерации, особенно имеющими историко-культурноезначение, с памятными датами, имеющим отношение к истории формированияроссийской государственности), посещение музея в которые гарантировалось набесплатной основе. Такая норма была бы нормой прямого действия и послужила быоснованием для включения соответствующих услуг в государственные(муниципальные) задания музеев, а также выделения дополнительных бюджетныхсредств из бюджетов соответствующих уровней, которые, в т. ч. были бынаправлены на повышение оплаты труда работников музеев.

Вывод

Хочется обратитьвнимание практиков на мероприятия Указа, направленные на повышение качествауслуг, предоставляемых учреждениями. Эти меры предполагают увеличение числавысококвалифицированных работников, разработку и внедрение профессиональныхстандартов, внесение в действующее законодательство изменений, касающихсяаккредитации образовательных учреждений, осуществляющих деятельность поповышению квалификации профессионального уровня рабочих кадров (в т. ч.создание базового центра профессиональной подготовки, переподготовки иповышения квалификации рабочих кадров).

И снова нечеткиеформулировки Указа не позволяют с уверенностью утверждать, что под “рабочимикадрами” не будут пониматься работники сферы материального производства, занимающиеся физическим трудом. Тем не менее, практика развития кадрового потенциалаотрасли свидетельствует о его угасании. Игнорирование учредителями установленныхквалификационных характеристик работников культуры, искусства и кинематографии приназначении руководителей учреждений культуры и самими руководителями – при подбореи расстановке кадров приобрело обыкновенный характер. Возможно, переход сквалификационных характеристик на профессиональные стандарты изменит этуситуацию. Но, с позиции автора, проблема заключается не в отсутствиинормативной основы для привлечения квалифицированных работников в отраслиэкономической деятельности.

Необходимостьруководителя учреждения культуры разбираться не только в вопросах искусства, нои основах бюджетного планирования, финансирования, принятия кадровых решенийочевидна, как очевидна и необходимость распространителя билетов разбираться ввопросах предоставления права льготного и бесплатного посещения учреждения, сотрудником которого он является. На этом фоне известные события с гражданином РоссийскойФедерации, актером Жераром Депардье выглядят как печальная констатациянедостатков российской системы управления, которая стремится не к внутреннейэффективности и самодостаточности, а к внешним эффектам. Сложно себепредставить, какие решения принимал бы великий актер на посту министра, какиеусилия работникам республиканского министерства пришлось бы принимать, чтобыобеспечить исполнение принимаемых решений. Тем не менее, атмосфера всеобщегоэнтузиазма очень показательна.

Эффективностьреализации государственной политики, гарантом которой во всех сферахэкономической деятельности выступает Президент РФ, должна во многомпредопределяться эффективной системой образования и повышения квалификациикадров. Не каждый человек может научить другого преподавать музыку детям (кслову, индивидуальное занятие педагогической деятельностью по действующемузаконодательству не лицензируется). Между тем, доля “индивидуальных”преподавателей, приглашаемых действующими образовательными учреждениями попереподготовке, повышению квалификации работников культуры, достаточно высока.Новые требования к аккредитации указанных учреждений должны учитывать этупроблему.

Признавая общуюдекларативность Указа № 597, несомненно, создающую препятствия для применения иреализации предусмотренных им мероприятий, хочется отметить, что необходимостьсовершенствования качества и оплаты труда работников бюджетной сферы, а такжепредоставления государственной поддержки отрасли культуры понимаютсяПрезидентом РФ в качестве основных задач, на решение которых должна бытьнаправлена государственная политика следующие 6 лет. Хочется надеяться, что инициативаПрезидента найдет воплощение в эффективных действиях федеральных и региональныхорганов государственной власти, на которые возложена ответственность за достижениеустановленных Указом показателей.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...




Рассылка




© Актион-МЦФЭР, 2006–2017. Все права защищены.

Информация на данном сайте предназначена только для работников учреждений культуры.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-64930 от 24 февраля 2016г.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для работников учреждений Культуры!

Чтобы скачать файл на портале CULTMANAGER.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 900 статей
— 1500 ответов на вопросы
— видеосеминары
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы
— лучшие проекты в области культуры

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Справочник руководителя учреждения культуры»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Сайт предназначен для работников учреждений культуры!

Чтобы продолжить чтение статей на портале CULTMANAGER.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 900 статей
— 1500 ответов на вопросы
— видеосеминары
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы
— лучшие проекты в области культуры

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Справочник руководителя учреждения культуры»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для работников учреждений Культуры!

Чтобы продолжить чтение статей на портале CULTMANAGER.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 900 статей
— 1500 ответов на вопросы
— видеосеминары
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы
— лучшие проекты в области культуры

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Справочник руководителя учреждения культуры»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль