Будущее отечественной культуры в контексте Стратегии-2020 и проекта Федерального закона “О культуре в Российской Федерации”

268
Стратегия-2020 – документ, определяющий основные приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. Проект федерального закона “О культуре в Российской Федерации” призван заложить основы нормативно-правового регулирования отечественной культуры. Разберемся, что ожидает сферу в долгосрочной перспективе, какие рекомендации менеджеров культуры были учтены при подготовке законопроекта и к чему следует готовиться руководителям учреждений культуры в связи с принятием нового закона о культуре в Российской Федерации...

Музычук В.Ю.,

заведующая сектором Института экономики РАН, канд. экон. наук

Стратегия-2020 – документ, определяющий основные приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. Проект федерального закона “О культуре в Российской Федерации” призван заложить основы нормативно-правового регулирования отечественной культуры. Разберемся, что ожидает сферу в долгосрочной перспективе, какие рекомендации менеджеров культуры были учтены при подготовке законопроекта и к чему следует готовиться руководителям учреждений культуры в связи с принятием нового закона о культуре в Российской Федерации. 

14 марта 2012 г. была представлена окончательная версия обновленной стратегии социально-экономического развития России до 2020 г. (далее – Стратегия-2020), подготовленная экспертным сообществом во главе с НИУ ВШЭ и РАНХиГС. Как известно, Стратегия-2020 призвана заменить Концепцию социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (далее – Концепция-2020), принятую Правительством РФ в конце 2008 г., в самом начале мирового финансового кризиса. Не вызывает сомнений, что в связи с затянувшейся процедурой многочисленных согласований на завершающей стадии подготовки Концепции-2020 целевые показатели социально-экономического развития страны, заложенные в этом документе, стали недостижимы уже на момент его одобрения Правительством РФ.

В Стратегии-2020 декларативно признается, что “задача восстановления и закрепления сравнительных преимуществ в области образования и культуры является первоочередной для стратегии развития России как с позиции обеспечения экономического роста, так и для устойчивости социальной политики”. Однако в отличие от Концепции, в Стратегии отсутствует как таковой раздел, посвященный перспективам развития сферы культуры и искусства в России до 2020 г. В 864-страничном документе, определяющем главный вектор социально-экономического развития страны до 2020 г., упоминание о культуре сведено к минимуму.

В Стратегии-2020 отсутствует раздел, посвященный перспективам развития сферы культуры и искусства в России до 2020 г.

В Стратегии-2020 декларируется, что “новая социальная политика должна полнее учитывать интересы тех слоев общества, которые способны реализовать потенциал инновационного развития. <…> С культурной точки зрения это люди с высшим образованием, относящиеся к креативному классу (по меньшей мере, потенциально)”.

Следует напомнить, что концепцию креативного класса впервые ввел в широкий научный оборот американский социолог Ричард Флорида в своем нашумевшем бестселлере “Креативный класс: люди, которые меняют будущее”. К креативному классу он отнес людей, “производящих экономические ценности в процессе творческой деятельности”. В Стратегии-2020 развитие креативности ассоциируется исключительно с инновационным мышлением и предпринимательскими способностями, абстрагируясь от важнейшей роли культуры в творческом процессе, лежащем в основе креативности.

В Стратегии-2020 перспективы развития культуры сводятся к “реструктуризации прямых бюджетных расходов на культуру, кинематографию и СМИ” (пункт е) в рамках “обеспечения устойчивости федерального бюджета”. Объем финансирования культуры и кинематографии определен в размере 0,6% от ВВП, причем не в расходах консолидированного бюджета РФ, а в расходах бюджета “расширенного Правительства”, т. е. с учетом средств всех внебюджетных фондов (таблица 1). Этот показатель не меняется на протяжении всего временного диапазона действия Стратегии-2020.

Объем финансирования культуры и кинематографии, определенный в Стратегии-2020, зафиксирован на уровне 0,6% от ВВП в расходах расширенного Правительства. 

Таблица 1

Параметры бюджета расширенного правительства, в % ВВП

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Расходы, в т. ч.

37,7

38,0

38,1

37,9

37,6

37,3

37,2

37,1

36,5

35,9

Образование

4,0

4,1

4,1

4,2

4,3

4,5

4,8

5,3

5,3

5,3

Культура, кинематография

0,6

0,6

0,6

0,6

0,6

0,6

0,6

0,6

0,6

0,6

СМИ

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

Здравоохранение

3,2

3,7

4,0

4,2

4,2

4,2

4,2

4,2

4,2

4,2

Физкультура и спорт

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

Социальная политика

12,0

12,0

12,0

12,0

12,0

12,0

12,0

12,0

12,0

12,0

Источник: Стратегия-2020, с. 135.

Для сравнения, в Концепции-2020 предполагалось, что “реализация инновационного варианта развития экономики приведет к увеличению расходов бюджетной системы на культуру, кинематографию и СМИ с 0,7% ВВП в 2007 году до 1,5% ВВП в 2020 году”.

Между тем, нельзя не признать, что ознакомление с текстом Стратегии-2020 “расставило точки над i” в отношении перспектив развития отечественной культуры, заложенных в законопроекте № 617570-5 “О культуре в Российской Федерации” (далее – Законопроект).

О новом законе о культуре

Законопроект, подготовленный совместно Комитетом по культуре Госдумы РФ под председательством Г. П. Ивлиева и Российским институтом культурологии под руководством К. Э. Разлогова, был внесен на рассмотрение в Госдуму РФ 21 октября 2011 г. Он призван заменить закон РФ от 09.10.1992 № 3612-1 “Основы законодательства Российской Федерации о культуре” (далее – Основы законодательства о культуре). В пояснительной записке к Законопроекту подчеркивается, что “Основы законодательства Российской Федерации о культуре устарели и больше не соответствуют современному состоянию общества и уровню развития законодательной базы, не вписываются в реалии XXI века, не отражают потребности граждан Российской Федерации”.

Следует отметить, что Законопроект не проходил широкое общественное обсуждение, в т. ч. на специально отведенном для этого интернет-портале, как это было с законопроектами “О полиции” и “Об образовании”. Разработчики ограничились проведением ряда пресс-конференций и публикацией в СМИ различных материалов и интервью, анонсирующих разработку Законопроекта и в дальнейшем внесение его на рассмотрение в Госдуму РФ , что никоим образом нельзя назвать широкой общественной экспертизой. Только с 27 февраля 2012 г. (да и то только в течение месяца) под давлением профессионального сообщества на сайте Госдумы РФ появилась страница, посвященная его обсуждению.

Основные замечания к Законопроекту сводятся к следующему:

1. Рамочный характер Законопроекта. Документ содержит большое количество отсылочных норм. Потребуется разработка и утверждение колоссального объема нормативно-правовых актов к основному закону. Опасность заключается в том, что подобный конвейер подзаконных актов с трудом удастся отследить и проверить. Большая их часть будет принята в регионах и на местах, и у региональных и местных чиновников появится возможность многовариантной трактовки отдельных положений федерального закона. Такая ситуация чревата тем, что развитие культуры в России будет определяться не главным законом о культуре, а конъюнктурными соображениями (даже не вкусовыми предпочтениями) чиновников.

2. Новый закон о культуре носит исключительно рекомендательный характер, а потому не может расцениваться в качестве руководства к действию. Стилистика Законопроекта целиком и полностью отвечает сложившейся в настоящее время практике рамочного законотворчества, когда в процессе унификации законодательства все нормативные акты разрабатываются по одному и тому же шаблону, при котором тонкости юриспруденции превалируют над содержательной стороной закона.

3. Внесение Законопроекта в Госдуму было осуществлено без подготовленного пакета подзаконных актов. Такой порядок внесения чреват тем, что принятые впоследствии подзаконные акты могут перечеркнуть дух и букву основного закона.

4. Большой объем заимствования из Основ законодательства о культуре. Несмотря на то, что, по мнению разработчиков, Основы законодательства о культуре от 1992 г. устарели и не отвечают современным реалиям, формулировки основных понятий и содержательных статей в массе своей заимствованы из старого закона (см. например, ст. 5, 9, 10, 12-15, 18-20 и пр.).

Вместе с тем, Законопроект содержит ряд новаций. Признается основополагающая роль культуры в творческом развитии и самореализации личности, в обеспечении социальной сплоченности и устойчивого развития общества. В тексте Законопроекта нашла отражение и современная политическая риторика: культура обозначена как стратегический ресурс инновационного развития страны (ст. 5); заявлена необходимость привлечения государственно-частного партнерства в сферу культуры (ст. 52); обещано содействие органов власти в формировании целевого капитала организаций культуры (п. 3 ст. 17; п. 2 ст. 51) и т. д.

Впервые вводится определение культуры как “совокупности присущих обществу или социальной группе отличительных признаков, ценностей, традиций и верований, находящих выражение в образе жизни и искусстве” (п. 1 ст. 2). Тезаурус Законопроекта пополнился понятиями культурного разнообразия, культурного сообщества, культурного пространства, нематериального культурного наследия.

5. Законопроект содержит ряд нечетких, обтекаемых формулировок, которые позволят в будущем трактовать диаметрально противоположно одни и те же нормы закона. Речь, в частности, идет о ст. 11, определяющей гарантии государства на право “пользования организациями культуры и доступ к культурным ценностям”, в соответствии с которой органы государственной власти Российской Федерации “инвестируют средства и (или) создают условия для инвестирования средств”. Подобные обтекаемые формулировки применяются в отношении важнейших государственных решений в сфере культуры: создания организаций культуры, развития инфраструктуры сферы культуры (подп. 2 п. 2 ст. 11); развития информационных и коммуникационных технологий в сфере культуры (подп. 1 п. 2 ст. 11); создания баз данных по культурному наследию и текущей культурной деятельности (подп. 10 п. 2 ст. 11).

Наличие в Законопроекте нечетких, обтекаемых формулировок чревато тем, что финансовые обязательства государства могут быть низведены лишь до уровня “создания условий для инвестирования средств”.

В отношении сохранения бесплатных услуг в сфере культуры Законопроект декларирует, что органы государственной власти “создают условия для сохранения бесплатности основных услуг общедоступных библиотек и других видов услуг в сфере культуры, утверждают перечни указанных услуг” (подп. 4 п. 2 ст. 11). При этом бесплатные услуги в Законопроекте упоминаются лишь мимолетно, в то время как платным услугам организаций культуры посвящена отдельная статья (ст. 54). “Цены (тарифы) на платные услуги и продукцию, включая цены на билеты, организации культуры устанавливают самостоятельно” (п. 1 ст. 54), а “органы государственной власти Российской Федерации стимулируют понижение цен на услуги” (п. 2 ст. 54). Каким образом органы государственной власти “стимулируют понижение цен”, в Законопроекте не указано.

Особенности ценообразования в сфере культуры (подп. 6 п. 1 ст. 49) и особенности предоставления услуг в сфере культуры (подп. 7 п. 1 ст. 49) декларируются в качестве мер экономического обеспечения сохранения и развития культуры в России, однако в Законопроекте не раскрывается, в чем же, собственно говоря, заключаются эти особенности.
Те же обтекаемые формулировки употребляются и в отношении эстетического образования: органы государственной власти “создают условия для всеобщего эстетического воспитания (процесса формирования у человека эстетического отношения к действительности, образования и самообразования в сфере культуры и искусства” (подп. 9 п. 2 ст. 11).
Пункт о культурном развитии детей вводит в недоумение своими формулировками: органы государственной власти “поощряют, в том числе посредством осуществления экономической политики, деятельность физических лиц по культурному развитию детей, приобщению их к творчеству, занятию самообразованием, освоению творческих возможностей новых технологий коммуникации” (п. 8 ст. 11). Означает ли данная норма своего рода легализацию индивидуальной образовательной деятельности в сфере эстетического образования? И могут ли новые технологии коммуникации обладать творческими возможностями?

6. Изолированность Законопроекта от общей канвы законодательных новаций последнего времени. Речь, в частности, идет о таких понятиях, как начальное профессиональное образование и послевузовское профессиональное образование в сфере культуры и искусства (п. 2 ст. 12), которые как класс отсутствуют в проекте нового закона “Об образовании в Российской Федерации” в связи с упразднением этих звеньев в отечественной системе образования. Не согласован и понятийный аппарат. Так, ст. 87 проекта нового закона об образовании называется “Особенности реализации образовательных программ в области искусства”, в то время как рассматриваемый Законопроект оперирует формулировками “образование в сфере культуры и искусства”. Очевидно, что нормы законопроекта о культуре должны коррелировать с нормами законопроекта об образовании, что требует согласованной работы законодателей по вопросам, касающимся междисциплинарного взаимодействия. В противном случае, предложенный Законопроект продолжит существующую практику внесения многочисленных поправок в законы сразу же после их принятия.

Примечательно, что “развитие информационных и коммуникационных технологий в сфере культуры, особенно телевидения и сети Интернет” имеет, по всей видимости, более приоритетное значение (подп. 1 п. 2 ст. 11), чем создание организаций культуры и развитие инфраструктуры сферы культуры (подп. 2 п. 2 ст. 11). Во всяком случае, среди государственных гарантий “на пользование организациями культуры и доступ к культурным ценностям” развитие ИКТ в сфере культуры указано в Законопроекте на первом месте. Это подтверждается и текстом пояснительной записки к Законопроекту: “Необходимо создание предпосылок для успешного сохранения и развития культуры в рыночных условиях, в том числе на основе развития современных информационных технологий в культуре, а также широкого использования средств массовой коммуникации в целях развития культуры”.

Культура и СМИ

Не вызывает сомнений, что потенциал СМИ делает их важнейшим инструментом культурного просвещения общества. Прежде относящийся к юрисдикции Минкультуры России, этот ресурс, к сожалению, задействован не был. Однако с 2011 г. была изменена бюджетная классификация расходов, в соответствии с которой СМИ вывели из раздела “Культура, кинематография и СМИ”. В настоящее время деятельность СМИ регламентируется Минкомсвязи России. Существуют серьезные опасения, что в соответствии с действующим бюджетным законодательством России “непрофильное” министерство будет правомочно “инвестировать средства или создавать условия” для развития ИКТ в зоне ответственности другого ведомства. Более того, пока не ясно, не будет ли расцениваться подобное “инвестирование” в качестве нецелевого использования бюджетных средств при наличии в Бюджетном кодексе РФ жесткого принципа подведомственности расходов.

Финансирование сферы культуры

Одним из безусловных достоинств Законопроекта является попытка реанимировать важнейшую норму старого закона о том, что “основой реализации государственных гарантий сохранения и развития культуры в Российской Федерации является бюджетное финансирование сферы культуры” (п. 2 ст. 49). Правда, эта норма Законопроекта не подкреплена в дальнейшем никакими конкретными обязательствами государства.

Напротив, в первоначальной редакции Основ законодательства РФ о культуре от 09.10.1992 норма была изложена следующим образом: “Основой государственных гарантий сохранения и развития культуры в Российской Федерации является государственное финансирование” (статья 45). Далее раскрывался конкретный механизм государственной поддержки: “На эти цели ежегодно направляется не менее 2-х процентов средств республиканского бюджета Российской Федерации. Размеры ежегодных ассигнований на культуру в государственных бюджетах республик в составе Российской Федерации и местных бюджетах не могут быть менее 6-ти процентов средств соответствующих бюджетов”. Однако с 1 января 2001 г. действие второй части статьи 45 ежегодно приостанавливалось федеральными законами и законами субъектов РФ в связи с тем, что данная норма не обеспечивалась соответствующими бюджетами. В связи с принятием Федерального закона о монетизации льгот, данная статья Основ законодательства о культуре утратила силу.

Обращает на себя внимание тот факт, что в представленном Законопроекте расходы на культуру по-прежнему не являются защищенной статьей бюджета.

Законопроект ограничивается формулировкой: “Расходные обязательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере культуры определяются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации” (п. 2 ст. 49). О масштабах бюджетного финансирования, предусмотренных Законопроектом, можно судить по следующей законодательной норме: “Расходы федерального бюджета на культуру ежегодно устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на основе норматива минимальной бюджетной обеспеченности этих расходов, устанавливаемого Правительством Российской Федерации” (п. 3 ст. 49). По аналогии данные нормативы устанавливаются и в субъектах РФ (п. 4 ст. 49). Пункты 3 и 4 ст. 49 могут стать “ахиллесовой пятой” нового закона о культуре, так как установление нормативов минимальной бюджетной обеспеченности расходов на культуру авторитарным решением чиновников без процедуры широкого общественного обсуждения способно свести на нет все позитивные стороны Законопроекта. Причем в Законопроекте не указано, что следует понимать под нормативом минимальной бюджетной обеспеченности расходов на культуру.

В Законопроекте не указано, что следует понимать под нормативом минимальной бюджетной обеспеченности расходов на культуру.

Возвращение в текст Законопроекта нормы о том, что основой реализации государственных гарантий сохранения и развития культуры в Российской Федерации является бюджетное финансирование сферы культуры без указания конкретных механизмов финансового обеспечения по существу ничего не меняет, закрепляя за культурой как “ресурсом инновационного развития” пресловутый остаточный принцип ее финансирования.

Вызывает серьезные опасения декларируемое в Законопроекте введение минимальных социальных стандартов в сфере культуры: “В Российской Федерации устанавливаются государственные минимальные стандарты в сфере культуры – единые на всей территории Российской Федерации требования к объему и качеству предоставления определенного вида бесплатных услуг в сфере культуры гражданам Российской Федерации на минимально допустимом уровне для обеспечения реализации установленных в Конституции Российской Федерации отдельных социальных гарантий и прав граждан в сфере культуры, финансируемых из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации” (п. 3 ст. 11). Если введение минимальных социальных стандартов в образовании хотя и с трудом, но поддается логическому объяснению, то этого нельзя сказать в отношении минимальных социальных стандартов в сфере культуры. В условиях снижения культурного уровня общества, ухудшения условий доступности культурных ценностей для широких слоев населения хотелось бы ожидать от государства активного содействия приобщению населения к культуре, активизации культурного просвещения, а не установления на “минимально допустимом уровне” “требований к объему и качеству предоставления определенного вида бесплатных услуг в сфере культуры”, бесплатность которых весьма относительна.

Обращает на себя внимание и тот факт, что Законопроект не ставит перед собой задачи кардинальным образом изменить отношение к культуре как к сфере, обременительной для государственного бюджета.

В качестве мер экономического обеспечения сохранения и развития культуры в России заявлены бюджетное финансирование культуры и государственные инвестиции в культуру.

В качестве мер экономического обеспечения сохранения и развития культуры в России заявлены бюджетное финансирование культуры (подп. 1 п. 1 ст. 5) и государственные инвестиции в культуру (подп. 5 п. 1 ст. 5). Пункт 1 ст. 59 гласит: “В Российской Федерации обеспечивается выделение государственных инвестиций в укрепление и развитие материально-технической базы культуры”. Однако в тексте Законопроекта нет ни строчки, подтверждающей обязательность выделения этих инвестиций. Разработчики Законопроекта проигнорировали мнение профессионального сообщества, включая специалистов по экономике культуры по поводу необходимости трансформации роли государства в поддержке отрасли – от “государства-мецената” к “государству-инвестору”, когда расходы на культуру рассматриваются не с позиций обременения государственного бюджета, а как инвестиции в человеческий потенциал, вложения в будущее страны. Градация бюджетного финансирования на государственное финансирование культуры и государственные инвестиции в культуру, т. е. текущее финансирование сферы культуры и капитальные вложения в ее инфраструктуру, свидетельствует о недопонимании инвестиционного характера государственной поддержки культуры как таковой.

Впервые тезис о необходимости трансформации роли государства в поддержке культуры – от “государства-мецената” к “государству-инвестору” был предан широкой общественной огласке в докладе Комиссии по вопросам развития культуры Общественной палаты РФ “Культура и будущее России. Новый взгляд”, подготовленном в 2007 г.: «Смена парадигмы и переход от “государства-мецената” к “государству-инвестору” − это свершившийся в науке факт. <…> Необходимо понять, что вместо неоправданного финансового нажима на культуру с требованием повысить ее доходы и уменьшить тем самым расходы государства, следует проводить принципиально иную политику, в основе которой лежит модель “государства-инвестора”. Лишь инвестиции в культуру могут обеспечить эффективный рост ее доходов». Речь идет о социальной полезности предоставления культурных благ и услуг, поэтому бюджетное финансирование культурной деятельности приобретает принципиально иное обоснование. Государство как носитель долгосрочных интересов общества, инвестируя в развитие сферы культуры, реализует потребности общества в совершенствовании человеческого потенциала.

Учтенные требования культурного сообщества

Нельзя не отметить, что при подготовке Законопроекта разработчики учли ряд важных требований профессионального сообщества. Среди несомненных достоинств законопроекта – предоставление всем желающим возможности бесплатного получения второго высшего образования в сфере культуры и искусства. Так, в п. 2 ст. 43 вводится норма, разрешающая получение “второго бесплатного высшего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях высшего профессионального образования в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации”. В действующем законодательстве об образовании таких случаев пока не предусмотрено, и остается надеяться, что соответствующие поправки будут внесены. Аналогичным образом ситуация обстоит в проекте нового закона об образовании. 

Разработчики Законопроекта учли требование профессионального сообщества в отношении введения конкурсной основы для получения среднего профессионального образования творческой направленности. В связи с унификацией отраслевого законодательства в сфере образования, в действующем законе об образовании прием в учреждения среднего профессионального образования осуществляется на бесконкурсной основе без учета специфики творческих специальностей. В п. 2 ст. 43 Законопроекта гарантируется предоставление “бесплатного на основе творческого конкурса начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в сфере культуры и искусства в пределах государственных образовательных стандартов для лиц, получающих образование соответствующего уровня впервые”. Данная норма зафиксирована и в проекте нового федерального закона об образовании.

Среди новаций Законопроекта – введение понятия преподавательской деятельности в сфере культуры. Согласно п. 3 ст. 23, “преподавательская деятельность, основанная на передаче опыта собственной творческой деятельности, приравнивается к творческой деятельности”.

Одновременно в тексте Законопроекта не нашло отражения признание исключительной роли творческого работника в культурной деятельности. Перечень государственных гарантий творческим работникам предельно лаконичен: “Федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления в рамках своей компетенции вправе предоставлять индивидуальные гранты; учреждать именные премии за особые достижения в сфере культуры; устанавливать надбавки к должностным окладам творческих работников; устанавливать повышенные тарифные ставки специалистам государственных организаций культуры, в том числе работающим в сельской местности; осуществлять иные меры государственной поддержки” (ст. 25). Настораживает рекомендательный характер государственных гарантий, который чреват необязательностью их выполнения.

Рекомендательный характер государственных гарантий чреват необязательностью их выполнения.

Как известно, Федеральный закон о монетизации льгот существенным образом урезал государственные гарантии творческим работникам в Основах законодательства РФ о культуре. Так, исчезли нормы закона, касающиеся совершенствования системы материального и социального обеспечения, совершенствования системы налогообложения творческих работников с учетом специфики творческой деятельности; обеспечения творческих работников льготными условиями доступа к учреждениям образования, библиотекам, музеям, архивам и другим организациям культуры. В представленном Законопроекте нет ни намека на возврат этих важнейших аннулированных государственных гарантий.

В Пояснительной записке к Законопроекту анонсируется как некая новация введение “положения об обязательном учете культурных аспектов во всех государственных и муниципальных программах и проведении обязательной экспертизы этих программ группами специалистов в области культуры”. Речь идет о п. 2 ст. 33 Законопроекта, который гласит: “Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в обязательном порядке учитывают во всех программах экономического, экологического, социального, национального развития культурные аспекты, то есть перспективы экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации с точки зрения воздействия результатов реализации данных программ на сохранение и развитие культуры, а также влияния самой культуры на эти результаты. В этих целях федеральные, региональные и муниципальные целевые программы на стадии их формирования подлежат обязательной независимой и гласной экспертизе группами специалистов в области культуры, финансируемой из бюджета соответствующего уровня”. Следует отметить, что подобная формулировка содержится в Основах законодательства РФ о культуре с момента принятия документа в 1992 г. (ст. 7). Но на практике эта важнейшая норма закона не работает, так как учет культурных аспектов в программах развития сводится только к обязательному наличию в них раздела, посвященного культуре, а не экспертизе федеральных, региональных и муниципальных программ на предмет содержания в них мероприятий, реализация которых способна нанести ущерб развитию отечественной культуре. Именно на обязательности проведения экспертизы, а также санкциях в отношении чиновников в случае ее невыполнения нужно сделать акцент в формулировке данной правовой нормы.

Законопроект декларирует введение обязательной процедуры государственного мониторинга ситуации в сфере культуры в Российской Федерации. Речь идет о “системе регулярных наблюдений за количеством, состоянием и использованием объектов культурного наследия и культурных ценностей Российской Федерации”, об “обеспеченности населения услугами в сфере культуры в субъектах Российской Федерации, городах и сельской местности”, о “доступе населения к культурным благам”, об “осуществлении деятельности в сфере культуры”, а также “обеспеченности организаций культуры профессиональными кадрами” (статья 37). Однако мониторинг ситуации в сфере культуры должен осуществляться не только с точки зрения развития отрасли, но и в целях выявления уровня удовлетворенности населения качеством и доступностью культурных благ и услуг посредством социологических опросов.

Осуществляя мониторинг ситуации в сфере культуры, нельзя забывать о социологических опросах, проводимых с целью выявлении уровня удовлетворенности населения качеством и доступностью культурных благ и услуг.

В Законопроекте закреплена правовая норма, в соответствии с которой форма собственности на объекты культурного наследия отделена от категории памятника. Так, в п. 2 ст. 45 говорится, что “в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения”.

Опасения, связанные с реализацией Законопроекта

Финансовая поддержка переданных полномочий. Передача полномочий Российской Федерации по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, а также государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения органам государственной власти субъектов РФ (ст. 28) вызывает серьезную обеспокоенность. При этом Законопроект обходит вниманием финансовое обеспечение осуществления переданных полномочий. Существующая практика демонстрирует немало примеров в сфере культуры, когда “деньги не последовали за полномочиями”.Масса статей в Законопроекте носят исключительно декларативный характер. Речь, в частности, идет о ст. 51, регламентирующей благотворительную деятельность в сфере культуры: “Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления содействуют формированию целевого капитала в сфере культуры и развитию благотворительности и меценатства в сфере культуры” (п. 2 ст. 51). Однако “характер, размеры и порядок предоставления таких льгот определяются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах” (п. 5 ст. 49), т. е. утверждаются людьми, которые далеки от проблем культуры. В той же декларативной тональности сформулированы нормы Законопроекта, касающиеся государственно-частного партнерства в сфере культуры (ст. 52), инвестиций в сферу культуры (ст. 59) и проч.Недостаток информации об организационно-правовых формах учреждений культуры. В Законопроекте упоминается только одна организационно-правовая форма организаций культуры – автономное учреждение, абстрагируясь от казенных и бюджетных учреждений нового типа, введенных Федеральным законом № 83-ФЗ от 08.05.2010 г.. Возникает резонный вопрос: это упущение разработчиков или негласное предпочтение чиновниками формы автономного учреждения для всех организаций, подведомственных Минкультуры России?

Примечательно, что в Законопроекте предпринята попытка закрепить норму, дифференцирующую приносящую доход деятельность на две части: доход от платных видов основной деятельности и доход от предпринимательской деятельности. “Платные виды основной деятельности некоммерческих организаций культуры, осуществляемые в соответствии с их учредительными документами, не рассматриваются как виды предпринимательской деятельности, так как доход от этих видов деятельности полностью направляется на содержание и развитие данных организаций культуры” (п. 3 ст. 54). Однако формулировка этой законодательной нормы не дает ответа на принципиально важный вопрос: будет ли объем субсидий, выделяемых организациям культуры в форме бюджетного учреждения нового типа или автономного учреждения, уменьшаться на величину средств, полученных от приносящей доход деятельности?

В Законопроекте предпринята попытка закрепить норму, дифференцирующую приносящую доход деятельность на две части: доход от платных видов основной деятельности и доход от предпринимательской деятельности.

В Законопроекте не нашлось места народным художественным промыслам и ремеслам, хотя сама народная культура в соответствии с классификацией ЮНЕСКО включена в категорию нематериального культурного наследия. В настоящее время производство изделий народных художественных промыслов регламентируется Министерством промышленности и торговли РФ, так как в соответствии с ОКВЭД народные промыслы и ремесла попали в раздел D “Обрабатывающие производства” (36.63.8 ОКВЭД) наряду с производством линолеума на текстильной основе… Представленный Законопроект, по сути, юридически закрепляет отрыв производства народных художественных промыслов и ремесел от народной культуры.Наличие повторов в тексте Законопроекта не лучшим образом свидетельствует о качестве подготовленного документа. Так, пункты 1 и 3 ст. 17 “Право на осуществление благотворительной деятельности и занятие меценатством в сфере культуры” и пункты 1 и 2 ст. 51 “Благотворительная деятельность в сфере культуры” абсолютно идентичны.

В целом складывается впечатление, что основной посыл представленного в Госдуму РФ проекта федерального закона “О культуре в Российской Федерации” сводится к следующему: “Можно все, но… за свой счет!”. 

Выводы 

Утверждение законопроекта № 617570-5 “О культуре в Российской Федерации” в существующем виде запускает механизм принятия огромного массива подзаконных актов, что создает большие возможности для произвола чиновников в одной из ключевых сфер общественного устройства.

Законопроект “О культуре в Российской Федерации”, призванный заложить стратегические ориентиры развития культуры, ставит во главу угла не формирование основ для опережающего развития отечественной культуры, а положения бюджетного законодательства РФ. Разработчики Законопроекта анонсировали его как совершенно новый закон о культуре, но на поверку оказывается, что он представляет собой далеко не лучшую компиляцию законодательных норм из разных редакций все тех же, по их мнению, устаревших, Основ законодательства РФ о культуре от 1992 г. Данный факт – красноречивое свидетельство высокого качества и жизнеспособности Основ законодательства РФ о культуре, принятых на волне подъема общественного оптимизма и становления в России демократического движения, осознания социальной ответственности в отстаивании своих гражданских прав и свобод. Действительно, за прошедшие почти два десятка лет с момента принятия Основ законодательства о культуре изменились социально-экономические условия функционирования сферы культуры, существенным образом трансформировалась институциональная среда. Но, может быть, не стоило заново изобретать велосипед: взять за основу действующий Федеральный закон “Основы законодательства РФ о культуре” и дополнить его правовыми нормами, отвечающими реалиям сегодняшнего дня? В противном случае, необходима серьезная доработка представленного Законопроекта:

1. Финансовые обязательства государства должны найти конкретное выражение в виде норматива минимальных расходов бюджета только после процедуры общественного обсуждения.

2. Для привлечения дополнительных источников финансирования сферы культуры в Законопроекте следует четко зафиксировать политику налогового протекционизма в сфере культуры, определить конкретные механизмы ее реализации.

3. Федеральный закон должен содержать реальные государственные гарантии работникам сферы культуры и искусства, предварительно одобренные профессиональным сообществом. Уважение и понимание высокой общественной значимости творческих профессий невозможно вернуть без закрепления в законе правовой нормы, фиксирующей размер заработной платы данных категорий работников на отметке не ниже уровня средней заработной платы работников в сфере управления. А такая норма, к сожалению, отсутствует в тексте Законопроекта.

В существующем виде Законопроект представляет собой красноречивое свидетельство того, что культуре в России будет по-прежнему отведено рамочное, фрагментарное значение.

Вариант законопроекта от Общественной палаты РФ 

Общественная палата РФ подготовила альтернативный проект Федерального закона о культуре, который получил название “О культурной деятельности и основах государственной культурной политики в Российской Федерации”. Однако ознакомление с текстом данного законопроекта дает основания говорить лишь о более тщательном юридическом оформлении документа. Что же касается его содержательной стороны, то формулировки принципиально важных статей, регламентирующих организационно-экономические особенности функционирования сферы культуры, полностью заимствованы из Законопроекта, внесенного в Госдуму. С этой точки зрения говорить о проекте закона “О культурной деятельности и основах государственной культурной политики в Российской Федерации”, подготовленном Общественной палатой РФ, как об альтернативном, некорректно – это может ввести в заблуждение тех, кто детально не вникал в суть предлагаемых законодательных новаций.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...




Рассылка




© Актион-МЦФЭР, 2006–2017. Все права защищены.

Информация на данном сайте предназначена только для работников учреждений культуры.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-64930 от 24 февраля 2016г.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для работников учреждений Культуры!

Чтобы скачать файл на портале CULTMANAGER.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 900 статей
— 1500 ответов на вопросы
— видеосеминары
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы
— лучшие проекты в области культуры

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Справочник руководителя учреждения культуры»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Сайт предназначен для работников учреждений культуры!

Чтобы продолжить чтение статей на портале CULTMANAGER.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 900 статей
— 1500 ответов на вопросы
— видеосеминары
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы
— лучшие проекты в области культуры

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Справочник руководителя учреждения культуры»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Сайт предназначен для работников учреждений Культуры!

Чтобы продолжить чтение статей на портале CULTMANAGER.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 900 статей
— 1500 ответов на вопросы
— видеосеминары
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы
— лучшие проекты в области культуры

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Справочник руководителя учреждения культуры»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль