Нормативно-правовые отношения и стандарты в сфере культуры

558
Разграничение полномочий органов власти разных уровней обусловило существенное повышение роли региональных и муниципальных актов области культуры.

Законы и иные акты субъектов Российской Федерации

Согласно Конституции, субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая издание законов и иных нормативных правовых актов. Перечень их видов можно найти в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в ред. от 04.10.2014) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

К актам субъектов РФ относятся:

  • акты законодательного (представительного) органа государственной власти;
  • высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти);
  • высшего исполнительного органа государственной власти; органов исполнительной власти субъекта РФ; должностных лиц указанных органов.

Все вышеперечисленные виды актов могут быть использованы в целях культурного развития региона.

Совокупность региональных законов, влияющих на культурную деятельность, можно разделить на основной закон, общеотраслевые и отраслевые законы.

Основным региональным законом является устав субъекта РФ (в республике — конституция соответствующей республики). Органам управления культуры необходимо обеспечить надлежащие формулировки уставов (конституций), направленные на поддержку культуры в их территориях.

В группе общеотраслевых законов подчеркнем роль законов: о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год, региональных налогах и сборах, межбюджетных отношениях, об оплате труда работников государственных учреждений и др.

В ряде субъектов РФ созданы и базовый закон о культуре, и свои законы о музейном и библиотечном деле, памятниках истории и культуры и др.

Большинство субъектов Российской Федерации пошло по пути принятия базового закона, регулирующего общественные отношения в сфере культуры. В ряде территорий сформирован солидный пакет региональных законов о культуре, в который, помимо базового закона, как правило, входят законы о музейном деле, библиотечном деле, памятниках истории и культуры и др.

Базовые законодательные акты приняты в 54 субъектах Российской Федерации; они имеют разные варианты названий: в наименованиях 40 региональных законов встречается формулировка «о культуре», в наименованиях семи законов присутствует формулировка «о культурной политике» или «политике в сфере культуры», наименования пяти законов содержат формулировку «о культурной деятельности» или «деятельности в сфере культуры». Кроме того, есть два закона с иными вариантами формулировок: Закон Ставропольского края от 08.04.2010 № 19-кз «О некоторых вопросах в области культуры в Ставропольском крае» и Закон Калининградской области от 05.05.1998 № 64 «О регулировании отношений субъектов культурной деятельности». Из указанных законов 18 приняты в период с 1992 по 1999 г., 29 — с 2000 по 2009 г. и 7 — с 2010 по 2014 г.

Следует обращать серьезное внимание на формулировки норм законодательных актов, которые в сфере культуры нередко страдают декларативностью; стремиться к тому, чтобы каждая норма работала и не допускала никаких разночтений в толковании. Безусловно, очень полезно изучать законотворческий опыт других субъектов РФ. Однако это ни в коем случае не предполагает механического переписывания законов без учета специфики конкретных регионов. Так, необходимо конкретизировать формы государственной поддержки культуры на территории субъекта РФ, устанавливать дополнительные социальные льготы работникам культуры (при наличии финансовых возможностей соответствующего бюджета).

На региональном уровне должны утверждаться концепции и программы социально-культурного развития, нормативы и стандарты в области культуры. Принятие подобных актов на федеральном уровне активизирует и нормотворческую работу в субъектах РФ.

Так, утверждение Концепции развития театрального дела в Российской Федерации на период до 2020 г. повлекло разработку «театральных концепций» во многих регионах, что позволило привлечь внимание их руководства к проблемам театральной деятельности.

Усиление роли региональных актов требует укрепления (а в ряде случаев — создания) юридических служб в органах управления культуры исполнительной власти субъектов РФ, регулярного повышения квалификации занятых в них специалистов.

Читайте бесплатно в системе «Культура»

Акты органов местного самоуправления

Самостоятельную группу образуют муниципальные правовые акты, принимаемые по вопросам местного значения. Действие этих актов территориально ограничено рамками соответствующих муниципальных образований. Они не должны противоречить законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты не входят в систему законодательных актов, поэтому часто употребляемое выражение «местные законы» некорректно.

Виды муниципальных правовых актов определены в ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. от 29.12.2014) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В систему муниципальных правовых актов входят:

  1. устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
  2.  нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
  3. правовые акты главы муниципального образования, местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

По аналогии с федеральным и региональным уровнем можно выделить общие и отраслевые муниципальные правовые акты, оказывающие влияние на культурную деятельность.

Основным отраслевым актом является Положение о культурной деятельности на территории муниципального образования, по сути играющее роль «закона о культуре». Оно может иметь разные варианты названий, дополняться или заменяться положениями по отдельным вопросам местного значения в области культуры. При этом особое внимание следует обращать на конкретизацию полномочия органов местного самоуправления по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры. К сожалению, возможности установления в отраслевых актах дополнительных мер по поддержке учреждений культуры и социальной защите их работников серьезно ограничены состоянием бюджетов муниципальных образований2.

На муниципальном уровне, также как и на региональном, должны разрабатываться концепции и программы социально-культурного развития, нормативы и стандарты, утверждаемые соответствующими актами.

Однако многие муниципальные образования не приняли программы социально-культурного развития ( в т. ч. и по финансовым причинам), не приступили к разработке системы нормативов и стандартов в области культуры.

Подчеркнем значение такого документа, как Положение об органе управления культуры, в котором прописываются его правовой статус, функции, наличие или отсутствие полномочий учредителя муниципальных учреждений культуры. Кстати, именно от решений, а затем и актов главы зависят само существование данного органа управления, передача в его ведение муниципальных образовательных учреждений дополнительного образования детей в сфере культуры.

Следует отметить недостаточную разработанность системы муниципальных правовых актов в области культуры во многих муниципалитетах страны. Как правило, камнем преткновения при принятии таких актов выступают юристы местной администрации и финансовые органы. В качестве условия согласования муниципального акта в области культуры они выдвигают наличие аналогичного документа на федеральном (или региональном) уровне. Подобные действия свидетельствуют о недопонимании ими сути реформы местного управления и норм соответствующего законодательства.

При разработке муниципальных правовых актов в области культуры можно опираться на соответствующие модельные акты, а также методические рекомендации, подготовленные на федеральном или региональном уровнях.

Нормативные акты организаций культуры

Нормативные акты организаций культуры адаптируют нормы федеральных и региональных законов и иных нормативных правовых актов, утверждаемых на федеральном, региональном и местном уровнях, к условиям деятельности конкретных организаций. Их можно классифицировать по различным признакам:

по видам принимаемых актов: уставы, положения, договоры, соглашения, руководства, правила, инструкции, методики и т. д.; по способу принятия решений: нормативные акты, отражающие решения коллегиальных органов управления (общего собрания, различных советов и т. п.) и единоличного органа управления (руководителя); по регламентируемым сторонам деятельности: нормативные акты, регулирующие основную деятельность, организацию системы управления, трудовые отношения, бухгалтерский учет и т. д.; по сфере охвата: нормативные акты, регулирующие правоотношения внутри организации и за ее пределами (с партнерами, учредителями); по порядку утверждения: акты, утверждаемые соответствующим органом исполнительной власти (устав государственного или муниципального учреждения); утверждаемые руководителем организации и представителем выборного органа работников (коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка, документы по охране труда); утверждаемые руководителем организации ( нормативно-распорядительная документация).

Нормативные акты организаций можно группировать сразу по нескольким основаниям, например по способу принятия решений и порядку утверждения. Для целей настоящей статьи разделим совокупность нормативных актов организации на три группы:

регистрационные документы; акты, регламентирующие отношения с партнерами и пользователями; внутренняя нормативная документация.

Регистрационные документы. Организация должна иметь следующие регистрационные документы:

учредительные документы; свидетельство о государственной регистрации юридического лица; свидетельство о внесении записи о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц; свидетельство о постановке на учет в налоговом органе (по месту нахождения на территории РФ); акт (договор) передачи имущества в оперативное управление (или в аренду) государственных или муниципальных учреждений; акт землеотвода; свидетельство о государственной регистрации прав на объекты недвижимости и земельные участки, о внесении имущества в соответствующие реестры.

Особо выделим в данной группе учредительные документы, устанавливающие правоотношения организаций культуры с учредителями.

Организации, осуществляющие виды деятельности, подлежащие лицензированию, должны иметь соответствующие лицензии, а образовательные учреждения к тому же документы об аккредитации.

В рамках исполнения законодательства об интеллектуальной собственности следует также регистрировать бренды, базы данных организации и т. п.

Документы, регламентирующие отношения с партнерами и потребителями. Отношения организаций культуры с партнерами регламентируются договорами — письменными соглашениями, определяющими взаимные права, обязанности и ответственность сторон.

Договорные отношения оформляются:

  • с приобретателями услуг и продукции организации;
  • партнерами по совместной деятельности с целью объединения ресурсов для реализации социально-культурных проектов;
  • коммунальными, ремонтными, строительными, пожарными, охранными, радио-, телекоммуникационными и прочими службами;
  • хозяйствующими субъектами, обеспечивающими материально-техническую инфраструктуру для осуществления основной деятельности организаций — поставку оборудования, техники, расходных материалов и др.;
  • спонсорами, благотворителями и меценатами, передающими организациям культуры материальные, финансовые и другие средства;
  • иными контрагентами.

Как показывает практика, наибольшее распространение в сфере культуры получили следующие виды договоров:

  1. договор обслуживания (оказания услуг);
  2. договор о сотрудничестве (взаимодействии);
  3. договор купли-продажи; договор поставки; договор аренды (субаренды);
  4. договор подряда; договор безвозмездного пользования; договор дарения имущества (пожертвования) и др.

Для библиотек и музеев характерны также специфические виды договоров: об обмене фондами, о проведении реставрации движимых объектов культурного наследия и др.

Развитие сотрудничества с различными группами партнеров побудило многие организации культуры принять Положение о ведении договорной работы, в котором определены виды договоров и порядок их заключения.

В качестве основного обязательного документа, определяющего взаимоотношения организации с потребителями, а также правовой режим ее деятельности, выступают Правила пользования организацией культуры (далее — Правила пользования). В них не только устанавливаются права, обязанности и ответственность потребителей и сотрудников организации культуры, но и отражаются специфические аспекты правоотношений в этой организации. Например, правила пользования библиотекой включают требования к сохранению ее фондов. В правилах пользования организациями исполнительских искусств должен быть описан порядок сдачи билетов, если зритель по каким-либо причинам не смог посетить спектакль (концерт, представление).

Правила пользования являются основой для заключения договоров об оказании услуг, которые определяют характер взаимодействия организаций культуры и потребителей, причем как физических, так и юридических лиц. Наибольшее распространение получили договоры обслуживания в библиотеках. Однако разработка таких договоров необходима и в организациях культуры других видов, и в образовательных учреждениях, оказывающих платные услуги.

Отдельные позиции Правил пользования детализируются в специальных положениях, регламентирующих конкретные стороны взаимоотношений с потребителями, например в положении о платных (дополнительных) услугах. В этом документе прописываются система ценообразования, льготы для отдельных категорий потребителей, штрафные санкции, порядок расходования полученных средств и т. д.

Внутренняя документация. Внутренние нормативные акты закрепляют правоотношения в самой организации культуры. Значительная их часть направлена на правовое регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений.

К документам, содержащим нормы трудового права, относятся:

коллективный договор; правила внутреннего трудового распорядка; трудовые договоры между работодателями и работниками; должностные инструкции; штатное расписание; положение об оплате труда работников; аттестационные документы; инструкции по охране труда и технике безопасности; положение о персональных данных работников и др.

Среди финансово-хозяйственных документов выделим приказ об учетной политике, план финансово-хозяйственной деятельности, смету (для казенных учреждений), бухгалтерскую отчетность и пр.

Порядок документооборота в организациях культуры устанавливает инструкция по делопроизводству (положение о делопроизводстве).

Помимо этого, к числу внутренних нормативных актов можно отнести положения о структурных подразделениях, филиалах, а также о различных коллегиальных органах, в которых определяются их статус, основные задачи, функции, права и обязанности, организация работы, взаимосвязи с другими подразделениями и др.

Для отдельных видов организаций характерны специфические виды документов: например, итоги сверки музейных фондов.

Каждая организация культуры вправе самостоятельно разработать комплект внутренних документов (норм и нормативов), регламентирующих основные процессы оказания услуг, различные технические процедуры и технологические операции.

На уровне организации подобные акты имеют статус локальных стандартов, обеспечивающих надлежащее качество оказываемых услуг.

Определяющую роль в текущем правовом регулировании деятельности организации играет оперативно-распорядительная документация руководителя организации (в ряде случаев — коллегиальных органов управления).

Однако в последнее время возрастает значение таких долгосрочных документов стратегического характера, как: положение о миссии организации, концепция и программа развития, персонал-стратегия и др.

Систематизированный перечень наименований документов организации с указанием сроков их хранения представлен в номенклатуре дел, срок и процедура использования которой определяются положением о делопроизводстве.

В образовательных учреждениях в сфере культуры дело с разработкой нормативной документации обстоит лучше, чем в организациях культуры. Это объясняется тем, что к учреждениям образования изначально предъявлялись более жесткие требования, обусловленные необходимостью прохождения процедур лицензирования и аккредитации.

Следует отметить и документы, в которых закреплены не правовые, а этические нормы — совместные ценности и установки, вырабатываемые профессиональными сообществами в определенных областях культуры. К документам подобного рода можно отнести Этический кодекс ИКОМ для музеев, Кодекс профессиональной этики российского библиотекаря. 

Окончание материала читайте в следующем номере журнала


1Именно в нем устанавливается величина бюджетных ассигнований, выделяемых на сферу культуры; может быть закреплен порядок, согласно которому государственным учреждениям культуры, находящимся в ведении субъекта РФ, разрешено сдавать в аренду государственное имущество и использовать полученные средства в качестве дополнительного источника финансирования. — Примеч. авт. >>вернуться в текст 2Подавляющая часть муниципальных образований не обладает достаточными источниками для исполнения своих расходных обязательств. — Примеч. авт. >>вернуться в текст



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...



Опрос

Какие рекомендации по работе с результатами независимой оценки качества Вам более всего необходимы? Выберите несколько вариантов

  • Как обеспечить открытость и доступность информации об учреждении и его мероприятиях; 25.58%
  • Как повысить комфортность для посетителей в условиях ограниченного бюджета; 53.49%
  • Как расширить перечень услуг; 55.81%
  • Как формировать стоимость услуг; 46.51%
  • Как влиять на транспортную и пешую доступность к учреждению; 4.65%
  • Как организовать он-лайн продажу билетов и других услуг электронным способом; 32.56%
  • Как сократить время ожидания услуги; 4.65%
  • Как обеспечить доброжелательность, вежливость, компетентность работников учреждения; 34.88%
  • Как сделать эффективной полиграфическую продукцию; 34.88%
  • Какими способами повысить качество услуг. 60.47%
Другие опросы

Рассылка



© Актион-МЦФЭР, 2006–2016. Все права защищены.

Информация на данном сайте предназначена только для работников учреждений культуры.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-64930 от 24 февраля 2016г.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для работников учреждений Культуры!

Чтобы продолжить чтение статей на портале CULTMANAGER.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 900 статей
— 1500 ответов на вопросы
— видеосеминары
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы
— лучшие проекты в области культуры

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Справочник руководителя учреждения культуры»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Сайт предназначен для работников учреждений культуры!

Чтобы продолжить чтение статей на портале CULTMANAGER.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 900 статей
— 1500 ответов на вопросы
— видеосеминары
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы
— лучшие проекты в области культуры

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Справочник руководителя учреждения культуры»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль