К вопросу об уточнении полномочий органов власти в области культуры

1931
Полномочия органов управления неоднозначны, но от работы органов управления культурой во многом зависит процветание отрасли. Охарактеризуем проблемы и наметим пути их решения, в том числе по итогам анкетирования, проведенного Министерством культуры РФ

Административная реформа оставила после себя ряд проблем и “белых пятен” в области полномочий органов власти в области культуры. Охарактеризуем эти проблемы, опишем, чем они чреваты, и наметим пути выхода из сложившейся ситуации.

К вопросу об уточнении полномочий органов власти в области культуры

В 2000-е годы в стране проводилась административная реформа, направленная на переход от разделения бюджетов к разграничению доходных источников и расходных обязательств органов власти всех уровней, в т. ч. и в сфере культуры. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ были определены Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации” (далее – Закон № 184-ФЗ). Полномочия органов местного самоуправления определил Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее – Закон № 131-ФЗ)1. Но определить полномочия оказалось недостаточно: административная реформа оставила после себя ряд проблем и “белых пятен”. В результате органам управления культурой может не хватать сведений для эффективной работы. Охарактеризуем проблемы и наметим способы их преодоления.

Нечеткость норм действующего законодательства, определяющих полномочия органов власти в области культуры

За период, прошедший с момента принятия указанных законов, в них неоднократно вносились изменения и дополнения, затрагивавшие в т. ч. и полномочия в области культуры. Тем не менее, так и не удалось ликвидировать нечеткость норм действующего законодательства относительно полномочий органов власти в области культуры, что негативно отражается на качестве культурного обслуживания населения. Ситуация усугубляется появлением в сфере культуры новых типов государственных (муниципальных) учреждений, бюджетное финансирование которых осуществляется в виде субсидии, выделяемой на выполнение государственного (муниципального) задания.

Для формирования государственных (муниципальных) заданий на оказание культурных услуг (выполнение работ) органы власти должны утвердить перечни государственных (муниципальных) услуг (работ), которые оказываются в рамках обеспечения предусмотренных законодательством полномочий в области культуры. Таким образом, разработке перечней должен предшествовать анализ предусмотренных законодательством полномочий в области культуры. Автор статьи проделал такую работу по заданию Департамента государственной поддержки профессионального искусства и народного творчества Министерства культуры РФ.

  • Проведенный анализ показал, что нерешенными остались следующие ключевые проблемы:
  • расплывчатость формулировок полномочий в области культуры на региональном и муниципальном уровнях;
  • некорректность разграничения полномочий в области культуры между публично-правовыми образованиями, особенно между поселениями и муниципальными районами;
  • узость круга полномочий, осуществляемых органами власти в области культуры.
Устранение выявленных проблемных зон требует уточнения полномочий в области культуры на региональном и муниципальном уровнях.

В качестве экспертов по этому вопросу были привлечены органы управления культуры субъектов РФ, которым была направлена соответствующая анкета (см. Приложение 1). Для того, чтобы полученные результаты были сопоставимы, перечень предложенных вопросов был унифицирован для различных типов публично-правовых образований:

  • субъект Российской Федерации;
  • муниципальный район;
  • поселение, городской округ.

Ответы на разосланные анкеты были получены от органов управления культуры 26 субъектов РФ из 83, при этом два их них сообщили, что замечаний и предложений не имеют. Список субъектов РФ, принявших участие в анкетировании, приведен в Приложении 2.

В целом, несмотря на недостаточную активность регионов, результаты проведенного анкетирования позволяют выработать предложения по уточнению полномочий в области культуры на региональном и муниципальном уровнях.

Предложения по совершенствованию полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области культуры

Приведем формулировки полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области культуры. Согласно действующему законодательству, к ним относятся:

  1. Сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения;
  2. Организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта Российской Федерации, комплектование и обеспечение их библиотечных фондов;
  3. Создание и поддержка государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством РФ);
  4. Организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти);
  5. Поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством РФ. Перечень самих организаций утверждает федеральный орган исполнительной власти, уполномоченным на то Правительством РФ);
  6. Поддержка региональных и местных национально-культурных автономий, поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе участвовать в финансировании мероприятий по сохранению и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в федеральной собственности, и государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения.

В обобщенном виде предложения по корректировке формулировок полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области культуры можно представить следующим образом:

  • В формулировку “поддержка народных художественных промыслов” (п. 5) после слова “промыслов” добавить “и ремесел”.
  • Из формулировки п. 6, не перенесенной в ст. 39 Основ, следует исключить слова “поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности”, поскольку указанная норма в данной редакции может быть реализована только органами управления образованием.
  • Много предложений ориентировано на расширение круга полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов РФ в области культуры.
  • Ряд респондентов предлагает добавить полномочия, связанные с отдельными социально значимыми видами культурной деятельности. Так, с учетом роли профессионального искусства в культурной жизни регионов заслуживает внимания предложение прописать отдельной строкой полномочие “организация театрального и филармонического обслуживания населения”.
  • Одной из важнейших составляющих культурной политики регионов является развитие и сохранение традиционной народной культуры. На региональном уровне проводится значительное количество мероприятий, направленных на сохранение фольклорных традиций, народных праздников и обрядов. В целях поддержки данного направления культурной деятельности целесообразно принять предложение о дополнении полномочий субъектов Российской Федерации в области культуры полномочием по созданию условий для сохранения и развития традиционной народной культуры. Дана и несколько иная редакция этого полномочия: “создание условий для развития народного художественного творчества, любительского искусства”.
  • В различных формулировках предлагается дополнить действующее законодательство полномочием по организации предоставления образования в сфере культуры и искусства. При этом респонденты имеют в виду образовательные услуги, оказываемые учреждениями среднего профессионального и дополнительного профессионального образования, а также учреждениями дополнительного образования детей, подведомственными региональным органам управления культуры.
  • В настоящее время подготовлена и направлена на согласование в другие федеральные министерства Концепция развития циркового дела в Российской Федерации. В ней предусмотрена возможность привлечения средств из бюджетов субъектов РФ для модернизации имущественных комплексов цирков, расположенных в регионах Российской Федерации, при сохранении их статуса как филиала Российской государственной цирковой компании. Таким образом, интересы развития циркового дела в России требуют внесения в Закон № 184-ФЗ и, соответственно, в Основы законодательства о культуре следующей записи: “органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе участвовать в финансировании мероприятий по модернизации циркового имущества, находящегося в федеральной собственности”. Предложений о переносе полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области культуры на другой уровень (федеральный, муниципальный) от респондентов не поступало. Наоборот, в ряде анкет указана необходимость переноса части полномочий в области культуры с муниципального на региональный уровень.

Предложения по совершенствованию полномочий органов местного самоуправления в области культуры

Приведем формулировки полномочий органов местного самоуправления в области культуры согласно действующему законодательству.

  • К полномочиям органов местного самоуправления поселения в области культуры относятся

2: организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении.

  • К полномочиям органов местного самоуправления муниципального района в области культуры относятся

3: организация межпоселенческими библиотеками библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов; создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района.

  • К полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области культуры относятся

4: организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек городского округа; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа.

На региональном уровне респонденты особое внимание уделяли расширению круга полномочий органов власти в области культуры и уточнению их формулировок.На муниципальном уровне на первый план вышла задача более четкого разграничения вопросов в области культуры, отнесенных к ведению муниципальных районов и поселений.

В базовом варианте Закона № 131-ФЗ практически все полномочия по решению вопросов местного значения в области культуры были переданы на уровень поселения. При этом более квалифицированные кадры и финансовые средства сосредоточены на уровне муниципальных районов.

О проблемах, которые породила заложенная в Законе №131-ФЗ схема разграничения полномочий между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями, автор неоднократно высказывался на страницах журнала5.

Смягчить ситуацию позволило принятие изменений и дополнений в текст Закона № 131-ФЗ6, в соответствии с которыми муниципальные районы вновь были наделены полномочиями в области культуры. Однако, несмотря на внесенные в законодательство о местном самоуправлении поправки, проблема отсутствия четкого разграничения полномочий в области культуры между муниципальным районом и входящими в его состав поселениями на практике остается достаточно острой. Прежде всего, это касается полномочий по обеспечению досуга населения и отчасти организации библиотечного обслуживания.

Отнесение расходных обязательств в указанных областях к ведению как муниципальных районов, так и поселений порождает неоднозначность трактовок и, как следствие, множество конфликтных ситуаций.

Зачастую финансовые органы на местах не признают за муниципальными районами право на создание межпоселенческих культурно-досуговых учреждений, хотя оно четко зафиксировано в Социальных нормативах и нормах, одобренных распоряжением Правительства РФ от 13.07.2007 № 923-р.

В действующей редакции Закона № 131-ФЗ полномочия по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) и созданию условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участию в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов оставлены на уровне поселения. Согласно замыслу законодателей, эти полномочия должны осуществляться по месту нахождения памятников и бытования народных художественных промыслов. С подобной позицией трудно согласиться, особенно в отношении памятников истории и культуры, поскольку в поселениях нет специалистов подобного профиля и соответствующей квалификации.

Механизмы взаимодействия между органами местного самоуправления разных уровней обеспечиваются путем делегирования полномочий, а также предоставления муниципального заказа на оказание культурных услуг. Но эти меры могут быть использованы только при наличии обоюдного желания администраций муниципального района и поселений. Зачастую взаимопонимание между этими органами местного самоуправления не достигается: не срабатывают ни административные рычаги, ни экономические стимулы, ни соображения социальной целесообразности. Необходимо отметить, что и при использовании механизма делегирования полномочий имущественные, в т. ч. и финансовые вопросы, часто остаются неурегулированными. В связи с этим представляется необходимым принять многочисленные предложения респондентов о внесении изменений в законодательство о местном самоуправлении с тем, чтобы сосредоточить полномочия в области культуры на уровне муниципальных районов, сохранив возможность их делегирования поселениям.

Прежде всего, к полномочиям муниципального района добавится полномочие по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального района (вариант – в муниципальной собственности), охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории муниципального района.

Ряд территорий считает необходимым дополнить полномочия органов местного самоуправления полномочием в области кинематографии. При этом одни регионы предлагают прописать отдельной строкой: “осуществление мер по поддержке кинематографии, создание и поддержка организаций кинематографии”, другие – исходят из возможности уточнить уже существующую формулировку полномочия в области культурно-досуговой деятельности, дополнив ее словом “кинообслуживание”: “создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга, кинообслуживания и услугами организаций культуры”.

Согласно ст. 14.1, ст. 15.1 и ст. 16.1 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления имеют право на создание муниципальных музеев. Однако реализация этого права возможна лишь при соответствующем состоянии местного бюджета. Подавляющее большинство муниципальных образований имеет дефицитные и остродефицитные бюджеты. Исходя из этого, ряд респондентов полагает, что создание муниципальных музеев должно быть предусмотрено не в правах органов местного самоуправления, а в вопросах местного значения. По аналогии с полномочием субъекта Федерации предлагается сформулировать полномочие по организации музейного дела следующим образом: “создание и поддержка муниципальных музеев”. В качестве альтернативного варианта рассматривается перенос полномочия по созданию музеев на территории муниципального образования на региональный уровень, наделение музеев в муниципальном образовании статусом филиалов государственных музеев субъектов Российской Федерации. Однако второй путь представляется менее приемлемым с учетом состояния бюджетов субъектов Российской Федерации и позиции региональных органов власти по данному вопросу.

Предлагается также дополнить Закон № 131-ФЗ и Основы полномочием по организации предоставления образовательных услуг в сфере культуры и искусства образовательными учреждениями местного значения.

Обратим внимание, что ряд регионов настаивает на отнесении полномочия по организации предоставления дополнительного образования детям в сфере культуры и искусства к предметам совместного ведения субъекта РФ и муниципального района (городского округа) или даже к предметам ведения субъекта РФ.

Часть предложений направлена на уточнение формулировок полномочий органов местного самоуправления в области культуры. Эти предложения можно условно разделить на две группы. Предложения, отнесенные к первой группе, базируются на существующей схеме разграничения полномочий в области культуры между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями. Как правило, они ориентированы на корректировку полномочий в области культуры органов местного самоуправления муниципальных районов. Предложения, включенные во вторую группу, носят универсальный характер и не зависят от разграничения полномочий в области культуры между органами местного самоуправления разных уровней.

В первой группе предложений акцентируется межпоселенческий характер деятельности учреждений культуры, находящихся в ведении органов местного самоуправления муниципального района. Так, полномочие в области культурно-досуговой деятельности предлагается изложить в следующей редакции: “организация обслуживания населения межпосленческими досуговыми учреждениями, создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга”. Кроме того, указывается на необходимость дополнить данное полномочие словами “оказание методической помощи досуговым учреждениям поселений”. Аналогичным образом полномочие в области библиотечного дела, по мнению респондентов, следует дополнить словами: “оказание методической помощи библиотекам поселений”.В формулировку полномочия поселения (городского округа) “участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов …” нужно добавить слова “и ремесел”, слово “участие” стоит заменить на “принятие мер”. Подобные изменения могут быть внесены и в случае переноса данного полномочия с уровня поселения на уровень муниципального района.

Во второй группе несомненный интерес представляет предложение изъять из формулировки полномочия в области культурно-досуговой деятельности ни к чему не обязывающие органы власти слова “создание условий для…”. В этом случае указанная формулировка приобретет следующий вид: “организация досуга и обеспечение жителей муниципального района (поселения) услугами организаций культуры”.

Существенная часть предложений субъектов РФ представляет собой детализацию уже прописанных в законодательстве полномочий в области культуры. В связи с этим имеет смысл максимально полно раскрыть содержание полномочий органов управления разных уровней в сфере культуры. Функционал соответствующих органов управления культуры может быть отражен в Основах законодательства о культуре, а также в федеральных законах, регламентирующих конкретные направления культурной деятельности.

В целом результаты проведенного исследования могут послужить основой для выработки предложений по внесению изменений в действующее законодательство в части уточнения полномочий в области культуры на региональном и муниципальном уровнях.

Приложение 1

Анкета по уточнению полномочий в области культуры

АНКЕТА

  1. I. Субъект Российской Федерации
  2. Какие утвержденные формулировки полномочий в области культуры нуждаются в корректировке?
  3. Какие полномочия в области культуры должны быть перенесены на другой уровень?
  4. Какие полномочия в области культуры должны быть добавлены?
  1. II. Муниципальный район
  2. Какие утвержденные формулировки полномочий в области культуры нуждаются в корректировке?
  3. Какие полномочия в области культуры должны быть перенесены на другой уровень?
  4. Какие полномочия в области культуры должны быть добавлены?
  1. III. Городское или сельское поселение, городской округ
  2. Какие утвержденные формулировки полномочий в области культуры нуждаются в корректировке?
  3. Какие полномочия в области культуры должны быть перенесены на другой уровень?
  4. Какие полномочия в области культуры должны быть добавлены?

Приложение 2

Список субъектов Российской Федерации, принявших участие в анкетировании

  1. Республики
  2. Карелия
  3. Удмуртия
  4. Хакасия
  5. Чувашия
  1. Края
  2. Забайкальский
  3. Камчатский
  4. Красноярский
  1. Области
  2. Волгоградская область
  3. Калужская область
  4. Костромская область
  5. Курганская область
  6. Курская область
  7. Липецкая область
  8. Магаданская область
  9. Московская область
  10. Оренбургская область
  11. Орловская область
  12. Псковская область
  13. Саратовская область
  14. Сахалинская область
  15. Тамбовская область
  16. Томская область
  17. Тульская область
  18. Челябинская область
  1. Города федерального значения
  2. Санкт-Петербург
  1. Округа
  2. Ямало-Ненецкий автономный округ

1 Аналогичным образом полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области культуры отражены в ст. 39 и 40 Закона РФ “Основы законодательства Российской Федерации о культуре” (далее – Основы).
2 См. ст. 14 Закона № 131-ФЗ и ст. 40 Основ законодательства о культуре.
3 См. ст. 15 Закона № 131-ФЗ и ст. 40 Основ законодательства о культуре.
4 См. ст. 16 Закона № 131-ФЗ и ст. 40 Основ законодательства о культуре.
5 См.: Игнатьева Е.Л. Перспективы развития сферы культуры в контексте реформ // Справочник руководителя учреждения культуры. 2004. № 12. С. 13–20. Игнатьева Е. Л. Проблемы функционирования сферы культуры в муниципальных образованиях: основные трудности в условиях реформирования // Справочник руководителя учреждения культуры. 2009. № 11. С. 26–32.
6 Федеральный закон от 31.12.2005 № 199-ФЗ (в ред. от 25.12.2008) “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий” и Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ (в ред. от 22.07.2008, с изм. от 24.07.2009) “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий”.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...



Рассылка




© Актион-МЦФЭР, 2006–2016. Все права защищены.

Информация на данном сайте предназначена только для работников учреждений культуры.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-64930 от 24 февраля 2016г.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для работников учреждений культуры!

Чтобы продолжить чтение статей на портале CULTMANAGER.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 900 статей
— 1500 ответов на вопросы
— видеосеминары
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы
— лучшие проекты в области культуры

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Справочник руководителя учреждения культуры»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×