Актуальные проблемы применения программно-целевого метода регулирования деятельности в сфере культуры

341
Финансирование программных мероприятий не должно ограничиваться предоставлением целевой субсидии на иные цели – это понятно и представителям органов управления культурой, и руководителям подведомственных учреждений. В статье предложен порядок, который поможет отойти от неэффективных подходов к взаимодействию с отраслью и сделать программное финансирование полноценным рабочим инструментом управления...

Абидуева Е.В.,

ведущий консультант отдела государственной политики, правового и информационно-аналитического обеспечения Министерства культуры и архивов Иркутской области

Финансирование программных мероприятий не должно ограничиваться предоставлением целевой субсидии на иные цели – это понятно и представителям органов управления культурой, и руководителям подведомственных учреждений. В статье предложен порядок, который поможет отойти от неэффективных подходов к взаимодействию с отраслью и сделать программное финансирование полноценным рабочим инструментом управления

Переход финансирования государственных и муниципальных учреждений культуры со сметно-затратного метода к программно-целевому является приоритетным направлением государственного реформирования сферы культуры.

Федеральное законодательство за последние пять лет (с 1 января 2008 г., когда вступили в силу концептуальные изменения в Бюджетный кодекс РФ) претерпело значительные изменения:

■ были изданы законы, направленные на реформирование правового статуса основных субъектов культурной деятельности – государственных и муниципальных учреждений, оптимизацию обслуживания граждан и организаций, в т. ч. при предоставлении услуг в сфере культуры;

■ внедрены механизмы, направленные на повышение качества правового регулирования отношений, складывающихся в отрасли, совершенствование оплаты труда работников учреждений культуры, развитие мер поддержки, предоставляемой лицам и организациям, осуществляющим культурную деятельность.

Основная проблема развития сферы культуры заключается в том, что Основы законодательства о культуре, утвержденные Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г., не восприняли модернизированную логику регулирования правоотношений в отрасли. Невозможно обеспечить методологическое единство практики применения устаревших Основ законодательства о культуре в условиях наличия и появления большого количества нормотворческих документов. В настоящий момент отсутствует основа для системного развития отрасли на уровне Федерального закона. 

Невозможно обеспечить методологическое единство практики применения устаревших Основ законодательства о культуре в условиях наличия и появления большого количества нормотворческих документов.

Отсутствие адекватного систематизированного отраслевого законодательства оказывает наибольшее влияние при выборе программно-целевого подхода к решению задачи обеспечения эффективного и планомерного развития отрасли на всех уровнях государственной власти и на уровне местного управления.

Можно говорить о том, что не всегда следует применять метод программирования при регулировании общественных отношений, возникающих в любой сфере экономической деятельности. Классическим примером ситуации, в которой применение программного подхода к планированию, финансированию и реализации мероприятий, объединенных единой целью, действительно необходимо, является реализация демографической политики государства как системы мероприятий, направленных на улучшение социального статуса граждан, обеспечение достойного уровня жизни и развития населения страны. Можно разработать перечень мер по улучшению демографической ситуации в рамках создания менее сложных планов, но гарантии их эффективности и возможность определения конкретных эффектов от их реализации (достижение установленных показателей прироста населения, уменьшение смертности и иных) в рамках планирования отсутствуют. Экологические, нравственные, физиологические и иные не поддающиеся планированию факторы, оказывающие влияние на происходящие в стране демографические процессы, вообще не поддаются учету при планировании.

Применение программного метода позволяет точечно управлять социальными процессами в зависимости от поставленной цели и от достигаемых на каждом этапе реализации программы показателей. В конечном счете оно обеспечивает создание благоприятной среды для человеческой жизнедеятельности.

Плановый (сметно-затратный) метод не позволяет связать воедино и учесть комплексный (не ведомственный) характер общественных отношений, на которые осуществляется воздействие.

Уязвимость программного метода

Сфера культуры имеет также свою специфику, которая заключается прежде всего в том, что государство не имеет права вмешиваться в содержание культурной деятельности творческих работников и организаций, но вместе с тем обязано разработать для нее удобную “форму”, а также обеспечить достойный уровень “содержания культуры” в творчестве авторов, позволяющий говорить о сохранении культурного мастерства и необходимости обеспечения преемственности отечественных традиций государственного покровительства искусству.

Удобство применения программно-целевого метода при регулировании культурной деятельности ограничено рядом факторов. 

1. Непоследовательное реформирование бюджетной сферы, выражающееся, прежде всего, в общей противоречивости федерального законодательства, направленного на совершенствование правового положения таких важнейших субъектов культурной деятельности, как государственные и муниципальные учреждения культуры.

Переход к новым формам хозяйствования учреждений культуры, связанный с выбором типа учреждений (автономное, бюджетное и казенное), осуществлялся под предлогом необходимости обеспечения оперативности принятия административно-управленческих решений руководителями учреждений, вовлечения бюджетных и автономных учреждений в хозяйственный оборот и рыночные отношения. На практике государство одновременно провозгласило переход на программный метод финансирования учреждений как наиболее эффективный для обеспечения достижения целей реформы. Как известно, рыночные отношения плохо поддаются государственному программированию, планированию и развиваются по своим законам. Таким образом, первая “бомба” в основание реформы была заложена на этапе методического руководства переходом государственных и муниципальных учреждений к работе в новых типах: им было позволено выйти на новый уровень хозяйствования в условиях динамично развивающихся общественных отношений, но одновременно органы власти стали программировать деятельность учреждений, определяя возможные границы их административной, а иногда и творческой активности.

Рыночные отношения плохо поддаются государственному планированию и развиваются по своим законам.

В принципе, в сложившейся ситуации не было ничего страшного: учреждения составляли и подавали свои предложения по мероприятиям к проектам целевых программ, которые включались (или не включались) в соответствующие программы – данная форма работы в сфере разработки и реализации культурной политики является общепринятой и распространенной. Однако создававшаяся ситуация влекла за собой два важных последствия

■ деятельность учреждений не ставилась в зависимость от реального спроса на нее (выполнение включенного в программу мероприятия являлось обязанностью учреждения вплоть до сохранения заявленной тематики и круга участников);

■ стало невозможно поощрить работников учреждений культуры за участие в проводимых программных мероприятиях, финансируемых субсидией на иные цели: субсидия не предполагает включение в ее размер расходов учреждений по оплате труда по заключенным трудовым договорам.

Главным распорядителям бюджетных средств (учредителям) был предложен вариант выхода из сложившейся ситуации, суть которого состояла во включении в государственные (муниципальные) задания “услуги по реализации программных мероприятий”, расчет стоимости которых при этом производится в сметном порядке. Таким образом, количество ресурсов, отводимых на “запрограммированную” основную деятельность учреждений, неизбежно увеличивается.

Институт государственных (муниципальных) заданий и расчета норматива затрат на оказание услуг (выполнение работ) учреждениями культуры фактически сводится на нет, что, естественно, не может не сказаться на эффективности планирования бюджетных расходов учреждений и управления ими. Действительно, стоимость услуг “программных” мероприятий учреждений (а их в рамках реализации программно-целевого метода управления культурой становится все больше) рассчитывается в сметном порядке, а само оказание услуг предполагает не систематическое осуществление учреждением основных видов деятельности, стоимость которых рассчитывается обезличенно, а реализацию отдельных мероприятий, требующих дополнительных расходов, стоимость которых может быть определена только в сметном порядке.

2. Отсутствие отраслевой специфики в ряде мероприятий, исполняемых подведомственными учреждениями на основании поручений учредителя. Отсутствие четкой границы между основной деятельностью учреждений культуры, для осуществления которой они создаются и получают средства соответствующих бюджетов, и иной деятельностью является основной организационной проблемой обеспечения эффективного и устойчивого развития отрасли. Анализ законодательства свидетельствует о том, что часть реформы была просто свернута путем внесения соответствующих изменений в законы или принятия новых. В то же время часть изложенных в бюджетном законодательстве норм, направленных на обеспечение бюджетной самостоятельности учреждений, была изменена подзаконными актами отдельных государственных органов.

Разделение деятельности государственных бюджетных и автономных учреждений культуры на основную и неосновную предполагало следующий шаг: финансирование основной деятельности на основе норматива оказания государственной (муниципальной) услуги, а неосновной деятельности – в порядке, установленном бюджетным, антимонопольным и гражданским законодательством.

Как показывает практика, большинство учредителей и органов, исполняющих бюджеты соответствующих уровней, не учитывают правовые последствия данного разделения. В реестры государственных (муниципальных) услуг включаются услуги, не относящиеся к основным видам деятельности учреждения: например, проведение музеями (и библиотеками) праздников, народных гуляний, балов и иных досуговых мероприятий, не связанных с изучением, представлением, сохранением музейных предметов и коллекций (аналогичные мероприятия проводятся также библиотеками), проведение театрами художественных и книжных выставок.

Правовые последствия такого алогичного подхода выражаются, прежде всего, в ограничении финансовой политики учреждения: деятельность учреждения становится бесплатной или предельные цены на нее определяет учредитель в государственном (муниципальном) задании. Норматив затрат на оказание услуг (выполнение работ), план финансово-хозяйственной деятельности учреждений постоянно меняется, так как проведение подобных мероприятий не может быть сведено к какому-либо унифицированному нормативу, а их финансирование на практике носит абсолютно сметный характер. Кроме того, при таком подходе бюджетные отношения учреждения с учредителем перестают носить предсказуемый характер: сегодня учредитель даст задание на эту услугу, завтра он профинансирует ее путем предоставления субсидии на иные цели, а через год учреждение будет оказывать услугу в рамках иной платной деятельности. Такая неопределенность приводит к бесконечным внесениям изменений в бюджетные назначения.

Неопределенность в бюджетных отношениях учреждения с учредителем приводит к постоянным внесениям изменений в бюджетные назначения.

И наконец, сам подход учредителей к произвольному определению основной деятельности учреждений нарушает требования законодательства о защите конкуренции. В соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ “О некоммерческих организациях” государственные и муниципальные учреждения создаются органами власти для реализации своих предусмотренных законодательством полномочий.

При определении компетенции учреждения (его основной деятельности) учредитель обязан руководствоваться законом, определяющим функции учредителя, либо непосредственно устанавливающим права и обязанности определенного вида учреждения культуры.

Виды деятельности, не предусмотренные законом прямо, не могут быть отнесены к основным (например, досуговая деятельность музея, не связанная с изучением, выявлением, сохранением, представлением музейных предметов и коллекций, т. к. для осуществления досуговой деятельности, очевидно, должны создаваться клубы и дома культуры).

Следует полагать, что включение в государственные (муниципальные) задания услуг, не относящихся к основным видам деятельности учреждения, мешает ему в осуществлении собственной платной деятельности.

3. Отказ от “традиционных” способов финансирования мероприятий, реализация которых не имеет периодического характера и не может быть эффективно спланирована. В Федеральном законе от 21.07.2005 № 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” (далее – Закон № 94-ФЗ) заложен механизм финансирования услуг и работ, предусматривающий возможность органов власти размещать путем заключения соответствующих государственных (муниципальных) контрактов и гражданско-правовых договоров заказ у единственного поставщика, когда речь идет об организации посещения зоопарка, театра, концерта, цирка, музея, выставки (подп. 20 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ).

Подход, согласно которому несистемная, “разовая” деятельность учреждений культуры, например, проведение торжественных приемов лауреатов и стипендиатов в сфере культуры, вечера памяти или юбилейные мероприятия творческих работников, оформляется как услуга, оказываемая в государственных (муниципальных) заданиях, включается в перечни программных мероприятий, методически необъясним. Его применение приводит к возрастанию организационно-финансовой нагрузки и на учредителя, и на учреждение (внесение изменений в государственное (муниципальное) задание, реестр услуг, на основании которого задание формируется), установление сложной системы отчетности по выполнению мероприятий, содержание и перечень которых, по идее, в рамках типовых услуг и работ должно определять само учреждение, ориентируясь на культурные запросы своих посетителей.

Тем не менее, главным утилитарным доводом в пользу разработки и издания целевых программ всех уровней является отнюдь не стремление государственных и муниципальных органов придать системный характер развития отрасли, что с учетом изложенного является необходимым условием для обеспечения эффективности и единства государственной культурной политики.

Необходимость применения программного метода в государственном (муниципальном) управлении обосновывается единением всех финансовых органов государства, обеспечивающих планирование и исполнение бюджетов, суть которого можно охарактеризовать словами: «под программу дадим финансирование, а “так” – денег нет».

Если попробовать оценить данный подход с позиции финансовых органов (особенно контролирующих), то он покажется объяснимым и вполне логичным: программа рассматривается как смета мероприятия с пояснительной запиской по каждому пункту – удобно анализировать и проверять, не тратя лишнего времени на сбор информации. Но имея в виду обеспечение комплексного развития отрасли, можно говорить о некоторых методологических подходах к разработке целевых программ сферы культуры, воспользовавшись которыми, можно превратить программу из административно-бухгалтерского документа в систематизированный правовой акт, определяющий перспективы развития культурной деятельности.

Как разработать “работающую” программу

1. Программа как инструмент бюджетного планирования и финансирования предполагает, прежде всего, оптимизацию финансовой деятельности исполнителей программных мероприятий. Поэтому первоначальная систематизация положений программы должна быть направлена на:

■ обеспечение системной (текущей, нормативной) деятельности учреждений культуры;

■ обеспечение развития деятельности учреждений культуры в рамках реализации программы и достижения поставленной цели.

В первом случае в программу закладываются механизмы, направленные на исполнение государственных (муниципальных) заданий. При этом программное регулирование затрагивает интересы не только государственных и муниципальных учреждений культуры, но и органов власти, которые в соответствии с Бюджетным кодексом РФ приравниваются по правовому статусу к казенным учреждениям при исполнении бюджетного законодательства.

Представляется целесообразным такой подход к формированию соответствующих разделов программ, который бы не связывал ни учредителей, ни подведомственные им учреждения конкретным перечнем мероприятий (работ, услуг), включение которых в государственное (муниципальное) задание (исполнение органом власти) предполагается на основании программы.

Во-первых, это противоречит общему подходу в определении исполняемых по соответствующему заданию работ и услуг: содержание услуг и работ определяется непосредственно в задании учредителя, а не в правовом акте, который в случае если программа является долгосрочной целевой, будет утверждаться высшим исполнительным органом власти. Во-вторых, определение в программе конкретных мероприятий, учитываемых при составлении государственных и муниципальных заданий, значительно затруднит процесс внесения изменений (дополнений) в сами задания. Лучше всего ограничиться общим описанием программируемой деятельности учреждения (учредителя), которую предполагается реализовывать в рамках программы через утверждение государственных и муниципальных заданий. Систематизация этой деятельности учреждений программным методом возможна в случаях, если данная деятельность отнесена в уставах этих учреждений к основной, причем как в отношении каждого учреждения культуры, так и с учетом группировки учреждений по видам (типам), например, основная деятельность музеев, театров, библиотек. Для учредителя укрупненная систематизация предпочтительнее, т. к. в этом случае, он может с учетом эффективности работы учреждений, относящихся к одному виду, необходимости обеспечения реализации мероприятий с учетом целевой аудитории или специфики деятельности учреждения, ежегодно менять объемы утверждаемых заданий. Кроме того, это позволяет определять организационные возможности учреждений по исполнению тех или иных мероприятий прежде чем закреплять то или иное направление работы в качестве постоянного за конкретным учреждением. Речь идет о возможностях применения “конкурентного” или конкурсного подхода к формированию заданий подведомственным учреждениям и определению объемов их финансирования. Если учредитель в течение срока реализации программы намерен определить возможности учреждений (в рамках реализации основной деятельности) по проведению конкретного мероприятия путем включения соответствующей услуги или работы в течение разных финансовых лет в задания разных учреждений, то данное направление работы учредителя должно быть отражено в программе.

Объемы финансирования программ будут рассчитываться на основании нормативов затрат учреждений, определение которых в настоящее время уже не представляет отдельной методологической проблемы. 

Систематизация мероприятий, направленных на развитие учреждений культуры, предполагает включение в программу мероприятий, исполнение которых учреждениями культуры в рамках государственных и муниципальных заданий невозможно в связи с “неосновным характером” подобной деятельности учреждения: в уставе указанные виды деятельности отражаются в положениях, регулирующих иную (т. наз. “платную”) деятельность учреждения. Государственные и муниципальные задания по услугам, оказываемым в рамках иных видов деятельности, не утверждаются. 

Важно обеспечить финансирование программных мероприятий с учетом уставов учреждений, систематизирующих основные и иные виды деятельности, в связи с тем, что при осуществлении финансовых проверок исполнения программы органами, уполномоченными на осуществление финансового контроля, изложенный подход позволит снять вопросы, связанные с целесообразностью определения того или иного учреждения исполнителем программных мероприятий.

Также необходимо учитывать, что мероприятия, направленные на развитие учреждения:

■ не могут закреплять самостоятельные (не связанные с основной деятельностью) направления деятельности учреждения;

■ будут финансироваться путем предоставления учреждению культуры субсидии на иные цели, расчет объема которой производится в сметном порядке.

Развитие учреждения культуры предполагает обособление финансовых, организационных, административных ресурсов учреждения в целях повышения экономической, хозяйственной и творческой активности учреждения.

На практике связь соответствующих положений программы с уставами учреждений, их внутренними документами будет выглядеть следующим образом. В раздел устава, регулирующий осуществление учреждением иных видов деятельности, включаются “социально-бытовая” и “социально-культурная” виды деятельности. В штатном расписании учреждения не должно быть должностей, трудовая функция которых направлена на предоставление услуг и работ, не относящихся к основным видам деятельности: такой персонал должен наниматься по гражданско-правовым договорам (это не значит, что основной персонал не будет иметь права участвовать в оказании учреждением платных услуг). В программе определяются основные направления деятельности учредителя по развитию учреждений и (или) перечень мероприятий, направленных на развитие, системно увязанный с направлениями основной деятельности в планируемом финансовом году. Для учредителя в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации или муниципалитета конкретный перечень мероприятий, направленных на развитие подведомственных учреждений, как правило, предлагается определить правовым актом учредителя (распоряжением). В этом случае конкретизировать перечень мероприятий в программе также не надо, достаточно определить направления развития: совершенствование материально-технической базы учреждения; развитие основной творческой деятельности; совершенствование системы оплаты труда персонала, нанятого по гражданско-правовым договорам, и проч. Конкретные мероприятия и суммы, предусмотренные на их финансирование, будут определяться ежегодно распоряжением учредителя при исполнении программы, срок принятия такого распоряжения также можно определить в программе, что позволит обеспечить своевременное предоставление учреждениями предложений к перечню мероприятий.

Хочется привести пример из правотворческой деятельности Иркутской области, иллюстрирующий необходимость программного регулирования осуществления мероприятий, направленных на развитие театральных учреждений. В настоящее время в области отсутствует долгосрочная целевая программа развития отрасли. Различные ведомственные целевые программы принимаются исходя из требований федеральных нормативных актов и финансовых органов региона, но они не создают основы для системного развития сферы культуры. Вместе с тем принятие управленческих решений вне программного метода (без издания ведомственных целевых программ) также невозможно назвать успешной практикой. Ежегодно повышенным интересом органов финансового контроля пользовалась гастрольная деятельность областных государственных театров за пределами территории Иркутской области. Это объяснялось следующими причинами: областной бюджет обязан обеспечивать удовлетворение культурных потребностей жителей региона и его гостей посредством предоставления субсидий на оказание услуг, включенных в государственные задания учреждений. Согласно логике органов финансового контроля, если театральный коллектив совершает поездку в интересах жителей других регионов Российской Федерации или иностранных граждан, то нагрузка по оплате этих поездок не должна перекладываться на бюджет области. Оспорить этот довод можно было только указывая на то, что осуществление межрегиональной и международной гастрольной деятельности нужно прежде всего самим учреждениям для раскрытия их творческого потенциала, обмена опытом и представления области в других регионах и за рубежом. Так или иначе, гастрольная деятельность всегда направлена на развитие театрального искусства в Иркутской области.

При этом такая деятельность не может финансироваться на основе норматива затрат: каждая поездка имеет свою сметную стоимость.

В настоящее время в Иркутской области разработан проект постановления правительства, которое определяет порядок организации работы по осуществлению учреждениями культуры гастрольной деятельности в целях развития основной деятельности учреждения. При утверждении долгосрочной целевой программы, определяющей основополагающие подходы к развитию отрасли, указанный подход будет закреплен программным способом. Основной деятельностью (на которую предоставляется субсидия на оказание услуг (выполнение работ) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием) театров является “создание и показ спектакля”, субсидия на иные цели предоставляется на развитие гастрольной деятельности учреждения

Необходимо еще раз отметить, что программа, по возможности, не должна содержать перечня конкретных мероприятий, направленных на развитие учреждения (ремонт крыши, закупка пяти компьютеров и одной видеокамеры), тем более гастрольных (гастроли в Новосибирске, гастроли в Польше): иногда решение о поездках за пределы региона принимаются в короткие сроки, и программировать эту деятельность учреждений путем планирования поездок нецелесообразно. Указывание деятельности, направленной на развитие учреждения (проведение капитального, текущего ремонта, приобретение оборудования, 3 выезда с гастролями в регионы РФ, 1 выезд за границу), в программе и обособление финансовых средств под ее осуществление будет способствовать эффективности творческого и финансового планирования деятельности учреждений.

Программа не должна содержать перечня конкретных мероприятий, направленных на развитие учреждения, тем более гастрольных.

2. При разработках программ органы власти не должны обходить вниманием проблемы регулирования культурной деятельности иных участников культурной деятельности. К иным участникам культурной деятельности относятся творческие работники, организации культуры и искусства всех форм собственности и творческой направленности, включая государственные (муниципальные) учреждения культуры, не находящиеся в ведении органа управления культурой, являющегося разработчиком и ответственным исполнителем программы.

Поскольку разработчик программы заинтересован в обеспечении эффективного, правомерного и целевого расходования бюджетных средств в рамках исполнения программных мероприятий (соблюдений условий и целей предоставления субсидий), он планирует следующие суммы:

■ субсидий для физических и юридических лиц (за исключением государственных и муниципальных учреждений), индивидуальных предпринимателей на оказание услуг (выполнение работ, реализацию товаров) в сфере культурной деятельности (ст. 78 Бюджетного кодекса РФ, далее – БК РФ);

■ субсидий некоммерческим организациям, за исключением государственных и муниципальных учреждений (п. 2 ст. 78.1 БК РФ), осуществляющим деятельность в сфере культуры, на расходы организаций по содержанию имущества, оплату творческих поездок и иные нужды, непосредственно не связанные с оказанием услуг (выполнением работ, реализацией товаров);

■ социальных выплат физическим лицам (стипендий, премий) в связи с осуществлением ими деятельности в сфере культуры и искусства;

■ предоставления ценных призов организациям культуры и искусства (включая государственные и муниципальные учреждения), физическим лицам в связи с осуществлением ими деятельности в сфере культуры и искусства;

■ межбюджетных трансфертов государственным (муниципальным) учреждениям, не находящимися в ведении органа управления культурой, осуществляющего разработку программы, в порядке, установленном бюджетным законодательством.

Группировка мероприятий программы по данным направлениям расходования бюджетных средств позволит организовать эффективное исполнение бюджета ответственным исполнителем программы, а также обеспечить своевременное финансирование и проведение закупочных процедур при необходимости предоставления ценных призов победителям соответствующих конкурсов и проектов.

Как правило, призы приобретает орган власти – разработчик программы. Но если деятельность по проведению конкурсов включена в основную деятельность подведомственного учреждения культуры, то средства на приобретение призов передаются учреждению. В случае, если учредитель не позаботился о включении мероприятий по проведению конкурсов (предоставлению иных мер государственной поддержки) в состав основных видов деятельности учреждения, то оформление приобретения ценных призов путем предоставления субсидии на иные цели может быть расценено как нарушение антимонопольного законодательства: осуществить закупку необходимых призов (товаров) может любое юридическое лицо, индивидуальный предприниматель на основании договора оказания услуг по закупке товара.

В случаях, когда деятельность по проведению конкурсов предусмотрена в уставе учреждения в качестве одного из видов основной деятельности, учредителю необходимо также урегулировать моменты, связанные с изданием учреждением локальных актов, определяющих порядок участия в конкурсах на предоставление социальных выплат, ценных призов. Несовершенство гражданского законодательства о проведении публичных торгов (конкурсов), правовой статус некоммерческих организаций не позволяют сделать однозначный вывод о возможности учреждений самостоятельно определять “правила игры” в отношении “третьих лиц”, не являющихся членами или работниками учреждений. Чтобы избежать возможных разбирательств, связанных с нарушением прав участников конкурса, целесообразно сделать локальные акты учреждений легитимными, а также принять решение о том, чтобы эти локальные акты могли согласовываться с учредителем до вступления их в силу в отношении третьих лиц для обеспечения надлежащего качества проведения конкурсных мероприятий.

Если “внутренняя” деятельность учреждения становится “внешней”, то передача полномочия по осуществлению правотворчества, связанного с проведением конкурса, должна быть подтверждена правовым актом уполномоченного органа.

Если орган власти оставляет за собой предоставление мер поддержки субъектам культурной деятельности в рамках исполнения долгосрочной целевой программы, то в случаях, когда законодательство определяет, что порядок и условия предоставления субсидий, премий, стипендий, межбюджетных трансфертов должны определяться нормативным правовым актом высшего исполнительного органа власти, это можно сделать в тексте программы, что позволит избежать принятия дополнительных нормативных правовых актов.

3. В связи с тем, что программный метод, с одной стороны, предполагает комплексный подход в реализации мероприятий государственной культурной политики (местного управления сферой культуры), а с другой, в отрасли сложилось множество устойчивых форм предоставления государственной (муниципальной) поддержки в рамках применения программно-целевого регулирования, возможно эффективное внедрение новых форм предоставления мер государственной поддержки субъектам, осуществляющим культурную деятельность.

Основой проблемой существующих программ в сфере культуры является их внутренняя несогласованность: общая цель, которую предполагается достичь при реализации программных мероприятий, заявляется формально либо формулируется слишком широко, структурные части программы мало связаны между собой.

Первой очевидной возможностью обеспечить внутреннюю согласованность программы является ориентация на знаковые культурные мероприятия планового периода. Это могут быть торжественные даты, связанные с датами создания учреждений, днями рождения известных деятелей культуры, историческими событиями. Обеспечить единство культурного пространства страны (региона, муниципалитета) можно и путем изменения традиционно предоставляемых форм государственной поддержки. Специфика творческой активности граждан и организаций, осуществляющих культурную деятельность в каждом регионе, как правило, приводит к тому, что появляются наиболее значимые творчески активные субъекты, сотрудничество органов власти и управления с которыми, с одной стороны, оправдано, но, с другой стороны, не может не вызывать раздражения у организаций иных форм творческой направленности.

Традиционные именные премии творческим работникам и организациям могут в связи с юбилейными, торжественными датами изменить свое содержание, сохраняя форму. Если “памятная” специфика отражается при предоставлении всех мер государственной поддержки (например, в юбилейном году выплачивается премия имени выдающегося театрального деятеля, проводится фестиваль, посвященный его творчеству, научная конференция в сфере музейного или библиотечного дела, предоставляется именная стипендия), то можно говорить о том, что чествование памяти (даты) решено программным методом, а не путем оперативного сбора предложений с учреждений культуры о планируемых мероприятиях в связи юбилейными торжествами. Указанный подход позволяет устанавливать и применять формы поддержки, содержание которых должно быть увязано с исторической, культурной памятью населения, не требуя дополнительных источников и объемов финансирования, и снять организационное напряжение, связанное с необходимостью обеспечения оперативного планирования учреждениями своей деятельности, путем долгосрочного и среднесрочного программирования. Учредитель получает возможность обеспечить неповторимость и непрерывность проведения памятных мероприятий подведомственными учреждениями.

Также в отрасли существуют отдельные проблемы, целесообразность решения которых с применением программно-целевого метода не ставится под сомнение, но существующие пути решения проблем неэффективны в принципе, вне зависимости от наличия или отсутствия программы.

Ярким примером сложившейся ситуации являются кадровые проблемы учреждений культуры. Ограничения предельной численности работников учреждений культуры не позволяют руководителям учреждений обеспечивать качественный подбор персонала, привлекать молодых специалистов для работы в отрасли – даже если они заключают со своими сотрудниками срочные трудовые договоры. Кроме того, руководитель учреждения вынужден полагаться на авторитет своих коллег, советующих принять или не принимать на работу того или иного специалиста, либо периодически обращаться в образовательные учреждения в поисках творчески состоявшихся студентов и обучающихся.

Вместе с тем, одной из самых распространенных форм государственной поддержки культуры является предоставление стипендий студентам (обучающимся) творческих высших и средних учебных заведений за хорошую успеваемость и наличие творческих (научных) заслуг. Согласно постановлению Правительства РФ от 27.06.2001 № 487 “Об утверждении Типового положения о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки учащихся федеральных государственных образовательных учреждений начального профессионального образования, студентов федеральных государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и докторантов”, стипендию могут получать только студенты очной формы обучения. Работающие молодые специалисты, осваивающие образовательные программы заочно, не имеют права на получение стипендий. Традиционный подход законодателя к предоставлению т. наз. “академических” стипендий и не предполагает большего.

Учредитель, поставивший перед собой задачу обеспечить знакомство руководителей подведомственных учреждений с будущими специалистами сферы культуры, может изменить традиционные условия предоставления стипендии.

Например, если студент (обучающийся) устраивается на практику (курсовую, итоговую) в учреждение культуры по профилю получаемого образования (о чем предоставляется соответствующий договор с учреждением) и имеет хорошую успеваемость, то его желание получить практические навыки работы в отрасли имеет смысл укрепить предоставлением ему стипендии. Личное знакомство с опытными специалистами учреждения, в которое попадает практикант, возможность руководителя присмотреться к будущему выпускнику являются залогом успешного трудоустройства молодого специалиста в учреждение культуры.

4. Определение порядка и условий предоставления мер государственной поддержки (организации выставок, конкурсов, фестивалей, вручения призов, премий и т. д.) также должно являться составной частью механизма реализации программных мероприятий. Обычно утверждение программы требует принятия большого количества “подпрограммных актов”: постановлений и приказов органов власти (управления), регулирующих и утверждающих всевозможные порядки проведения конкурсов, предоставления ценных призов, участия в фестивалях.

Определение порядка и условий предоставления мер государственной поддержки также должно быть составной частью механизма реализации программных мероприятий.

С учетом изменения бюджетного законодательства, учредителю необходимо помнить о том, что требования к осуществлению основной деятельности учреждений культуры подлежат отражению в государственном задании. Если в программу включается знаковое мероприятие, организацию проведения которого будет обеспечивать учреждение культуры, то учредитель вправе включить соответствующую услугу по проведению мероприятия в государственное (муниципальное) задание учреждения. В этом случае в задании указываются требования к его выполнению (вплоть до сроков и создания рабочих групп), а при необходимости – предусматривается возможность издания учреждением локальных актов по вопросам, связанным с проведением мероприятия, которые предоставят учреждению свободу в выборе форм проведения мероприятия и уменьшат собственную нагрузку по правовому и организационному сопровождению подготовки к мероприятию.
5. Со дня вступления в силу Закона № 94-ФЗ реформирование законодательства о закупках было направлено на оптимизацию правоприменения закона с учетом специфики деятельности учреждений культуры. Так, были внесены важнейшие дополнения в ст. 55 Закона № 94-ФЗ, которая определяет случаи заключения контрактов и договоров не по результатам торгов, а с единственным поставщиком (подрядчиком): увеличение максимальной стоимости сделки, заключаемой без проведения конкурсных процедур, заказчиком по которой выступают театры, учреждения, осуществляющие концертную деятельность, государственные образовательные учреждения, телерадиовещательные учреждения, цирки, музеи, дома культуры, клубы, библиотеки, архивы до 400 тыс. руб. в квартал; возможность размещать заказы на посещение зоопарка, театра, кинотеатра, концерта, цирка, музея, выставки вне зависимости от суммы и частоты совершаемых сделок.

При разработке программ в части формирования перечня мероприятий, содержание которых невозможно (нецелесообразно) спланировать, а учреждение-исполнителя – определить заранее, соответствующему органу власти (управления) – разработчику программы необходимо указывать себя ответственным исполнителем по таким мероприятиям.

При принятии решения о сроках проведения мероприятия, связанного с посещением зоопарка, театра, кинотеатра, концерта, цирка, музея или выставки и определении содержания этого мероприятия учредитель может заключить с выбранным учреждением соответствующий государственный (муниципальный) контракт, финансирование которого будет осуществляться путем заключения и исполнения государственного (муниципального) контракта или гражданско-правового договора, как если бы учредитель заказывал услугу (работу, товар) иному юридическому лицу. Затраты (стоимость контракта) на посещение также будут определяться в сметном (ненормативном) порядке. Данный подход к финансированию программных мероприятий бюджетных и автономных учреждений культуры имеет ряд преимуществ: 

■ он оптимизирует деятельность учредителя по проведению мероприятий для отдельных категорий граждан (например, инвалидов или ветеранов) в связи с необходимостью обеспечить социальное обслуживание населения, празднование торжественных или памятных дат;

■ решает проблему компенсации расходов бюджетных и автономных учреждений, связанных с проведением мероприятий, участники которых оплачивают билеты по сниженной стоимости или пользуются правом бесплатного посещения учреждений культуры (т. к. мероприятие финансируется в соответствии со сметой): учитывая размер доходов учреждения, недополученных в связи с обслуживанием категорий населения, пользующихся правом льготного или бесплатного посещения учреждений культуры, учредитель имеет право разместить у учреждения заказ на посещение учреждения льготными категориями населения (в течение любого периода до одного года), стоимость которого рассчитывается с учетом недополученных доходов;

■ доход по заключенному контракту (договору) поступает в самостоятельное распоряжение автономного или бюджетного учреждения культуры).

6. При определении целевых индикаторов достижения целей (решения задач), поставленных в программе, возникает следующая проблема в формулировании увязанных с приоритетными направлениями развития отрасли показателями. Для ее преодоления, а также для снижения объема отчетности о своей деятельности, предоставляемой в органы государственной власти, разработчики программ при включении в программы целевых индикаторов (иных показателей эффективности применения программно-целевого метода) должны обращаться к подзаконным актам, издаваемым на федеральном уровне, определяющим наиболее значимые направления реализации государственной политики, а также к “отраслевым” указам, постановлениям, распоряжениям.

Последовательная реализация изложенных подходов на этапе разработки программ позволит повысить эффективность государственного (муниципального) управления отраслью.

Анализ практики применения программно-целевого метода управления сферой культуры свидетельствует о необходимости переориентации программного регулирования с программирования основной деятельности учреждений культуры на развитие учреждений. Необходимо доработать и расширить меры государственной поддержки, предоставляемой иным субъектам культурной деятельности. Это поможет органам управления культуры привести свои возможности в соответствие с потребностями организаций культуры и искусства, творческих работников, а также выработать новые формы взаимодействия с подведомственными учреждениями.

Финансирование программных мероприятий не должно ограничиваться предоставлением целевой субсидии на иные цели. Заключение и исполнение гражданско-правовых сделок с учреждениями культуры позволяет учреждениям реализовать себя в качестве участников гражданско-правовых отношений, а также самостоятельно распоряжаться своими доходами, полученными от выполнения договорных (контрактных) обязательств.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...



Рассылка




© Актион-МЦФЭР, 2006–2016. Все права защищены.

Информация на данном сайте предназначена только для работников учреждений культуры.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-64930 от 24 февраля 2016г.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для работников учреждений культуры!

Чтобы продолжить чтение статей на портале CULTMANAGER.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 900 статей
— 1500 ответов на вопросы
— видеосеминары
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы
— лучшие проекты в области культуры

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Справочник руководителя учреждения культуры»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×