Закупки товаров, работ, услуг автономными учреждениями культуры

440
С 1 января 2012 г. вступил в силу Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ “О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц” (далее – Закон № 223-ФЗ). Место этого закона в системе законодательных актов, определяющих правовой статус государственных и муниципальных автономных учреждений, определяется стремлением законодателя решить проблему нецелевого...

Е.В. Абидуева,

ведущий консультант отдела государственной политики, правового и информационно-аналитического обеспечения министерства культуры и архивов Иркутской области

Назначение Закона № 223-ФЗ

С 1 января 2012 г. вступил в силу Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ “О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц” (далее – Закон № 223-ФЗ). Место этого закона в системе законодательных актов, определяющих правовой статус государственных и муниципальных автономных учреждений, определяется стремлением законодателя решить проблему нецелевого, неэффективного и бесконтрольного расходования бюджетных средств, выделяемых автономным учреждениям на закупку необходимых для деятельности учреждений товаров, работ и услуг.

К сожалению, реформирование бюджетной сферы, понимаемое как совершенствование правового положения государственных и муниципальных учреждений и внедрение новых механизмов бюджетного финансирования, в силу различных причин не принесло ожидаемых результатов:

■ бюджетная нагрузка, связанная с содержанием автономных учреждений, не снижается;

■ заинтересованность автономных учреждений в направлении собственных средств, получаемых от ведения платной и иной приносящей доход деятельности, на воспроизводство основных видов деятельности отсутствует. В лучшем случае, автономные учреждения направляют доходы на укрепление своей материально-технической базы и выплату заработной платы работникам;

■ говорить о принципиально новом качестве менеджмента (администрирования) также не приходится.

В силу разных причин совершенствование правового положения государственных и муниципальных учреждений и внедрение новых механизмов бюджетного финансирования не принесло ожидаемых результатов.

Также органам, осуществляющим государственный (муниципальный) контроль в финансово-бюджетной сфере (главным распорядителям средств соответствующих бюджетов, контрольно-счетным палатам, государственным и муниципальным службам финансового контроля), с момента вступления в силу Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ “Об автономных учреждениях” (далее – Закон № 174-ФЗ), не удалось выработать эффективную систему мер, позволяющую обеспечивать контроль за целевым, правомерным и эффективным использованием бюджетных средств автономными учреждениями.

В настоящее время происходит возврат к системе бюджетного финансирования автономных учреждений, ничем не отличающейся от финансирования учреждений бюджетного типа, а по сути, и казенных учреждений.

Таким образом, автономные учреждения, массовый переход в тип которых определялся желанием учредителей предоставить, а руководителей – получить административно-хозяйственную свободу, оказались в еще более сложном с управленческой точки зрения положении, чем бюджетные учреждения. Помимо того, что автономное учреждение должно согласовывать с учредителем и собственником осуществление сделок с недвижимым и особо ценным движимым имуществом, оно также обязано проводить заседания наблюдательных советов по вопросам совершения указанных сделок (ст.11 Закона № 174-ФЗ). Несмотря на то, что согласно ст. 10 Закона № 174-ФЗ в составы наблюдательных советов автономных учреждений входят представители органов, осуществляющих функции и полномочия учредителя и собственника имущества, необходимость дополнительного согласования с учредителем и собственником сохраняется даже после того, как наблюдательные советы рассмотрят указанные вопросы.

С управленческой точки зрения автономные учреждения оказались в более сложном положении, чем бюджетные.

Принятие Закона № 223-ФЗ установило дополнительные требования к закупкам автономных учреждений. Вероятно, это было сделано для обеспечения более жесткого контроля государственных органов за совершением автономными учреждениями сделок, связанных с приобретением товаров, работ и услуг.

Согласно ст. 11 Закона № 174-ФЗ решение о совершении крупных сделок автономного учреждения (в т. ч. связанных с приобретением товаров, работ и услуг) принимает наблюдательный совет автономного учреждения на основании предложения руководителя АУ, и решение наблюдательного совета является для руководителя обязательным.

Можно заключить, что руководитель АУ фактически не несет ответственности за эффективное и целевое распоряжение бюджетными средствами, расходуемыми учреждением при заключении и исполнении крупной сделки, ведь юридически закон не давал ему возможности не исполнять решение наблюдательного совета.

Такая ситуация удобна всем: и руководителю, и членам наблюдательного совета (которые также не несут ответственности за принятые решения, за исключением случаев, когда у государственных и муниципальных служащих, представляющих в совете учредителя и собственника, возникает предусмотренный федеральным законодательством конфликт интересов), а также учредителю и собственнику. Проблемы возникали только у “отвергнутых” потенциальных контрагентов и у бюджета: несмотря на то, что соответствующие публично-правовые образования не несут ответственности по обязательствам автономных учреждений, при ненадлежащем исполнении заключенного договора автономным учреждением и, как следствие, выплаты за счет собственных доходов АУ солидных штрафов и неустоек, бюджетные расходы на выполнение государственных (муниципальных) заданий, на содержание имущества и т. п. возрастают. Когда АУ направляет свои доходы на погашение просрочек по обязательствам, его собственных доходов не хватает для обеспечения финансирования иных нужд АУ. В результате бюджет соответствующего уровня оказывается вынужден предоставлять учреждению средства, недостающие для осуществления его основной деятельности и содержания имущества.

Нюансы совместного действия Законов № 174-ФЗ и 223-ФЗ

Законы № 174-ФЗ и 223-ФЗ создали в сфере культуры не очень здоровую тенденцию: вместо обеспечения стабильности качества и оперативного хозяйствования при совершении сделок автономными учреждениями они благоприятствуют созданию дополнительных гарантий “качества” сделок, заключаемых автономными учреждениями. В свою очередь, учреждения, в большинстве своем, оказались не готовы к договорным отношениям, не обеспеченным государственной поддержкой, и не могут отвечать по своим обязательствам ничем, кроме собственных доходов.

Именно этим объясняется специфика юридико-технической структуры Закона № 223-ФЗ: полное отсутствие процедурных моментов и акцент на требованиях к документации о закупках и ее открытости. По замыслу законодателя, такое сочетание норм позволит правильно определить требования к качеству товара (работы, услуги), “измеряемые” требования к поставщикам, доступность информации со стороны контролирующих органов на любом этапе проведения торгов и совершения сделок.

Между тем, руководители автономных учреждений культуры являются лицами, ответственными за разработку основополагающего документа для осуществления закупочной деятельности учреждения (положения о закупках) и его дальнейшую реализацию.

Предложения для автономных учреждений

В связи с изложенным выше, можно говорить о следующих правовых возможностях, которые могут быть использованы руководителем автономного учреждения для оптимизации хозяйственной деятельности автономного учреждения культуры на этапе разработки и утверждения положения о закупках.

1. Необходимо понимать, что “закупочная”, т. е. договорная работа автономных учреждений культуры должна соответствовать не только Законам № 223-ФЗ и 174-ФЗ, но и Гражданскому кодексу РФ (Далее – ГК РФ), и, до некоторой степени, Федеральному закону от 21.07.2005 № 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” (далее – Закон № 94-ФЗ). В частности, она должна соответствовать принципам организации конкурсных процедур, подходам к определению единственного поставщика услуг (работ и товаров).

Среди руководителей учреждений культуры бытует мнение, что Закон № 94-ФЗ ущемляет хозяйственную деятельность учреждений. В действительности по сравнению с учреждениями иных отраслей экономики бюджетные и казенные учреждения культуры в тексте ст. 55 Закона № 94-ФЗ имеют большой перечень оснований для заключения договоров (государственных и муниципальных контрактов) с единственным поставщиком (т. е. без проведения торгов). Например, предельный размер стоимости (цены) “одноименной” сделки с единственным поставщиком для указанных в п. 14.1 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ учреждений культуры составляет не 100, а 400 тыс. руб. в квартал.

2. Руководитель автономного учреждения культуры должен понимать, что положение о закупках – это не локальный правовой акт учреждения, а документ, принимаемый наблюдательным советом учреждения. Поэтому даже если руководитель, присутствующий на заседании наблюдательного совета учреждения с правом совещательного голоса, голосовал против принятой редакции положения о закупках, он обязан исполнять это положение. Говорить о возможности наложения административных взысканий государственных органов за неправомерные действия (бездействия) на руководителя автономного учреждения, формально соответствующие требованиям утвержденного положения, а также о применении учредителем к руководителю трудовых взысканий в связи с исполнением положения, утвержденного наблюдательным советом учреждения, не представляется возможным.

Положение о закупках – это документ, принимаемый наблюдательным советом учреждения.

Если к учреждению были применены санкции за действия, соответствующие требованиям положения о закупках, руководитель вправе обратится к вышестоящему должностному лицу или в судебные органы. Даже если положение “некачественное”, руководитель учреждения не должен нести ответственность за его исполнение.

Порядок обращения установлен Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”.

3. При составлении положения о закупках, проект которого выносится на заседание наблюдательного совета автономного учреждения, необходимо учитывать, что нормы Закона № 94-ФЗ, касающиеся процедур закупок, не должны “вслепую” заимствоваться для использования в положении о закупках. Наоборот, положение, дает возможность установить иные порядки принятия решения о выборе поставщика.

Положение о закупках может устанавливать абсолютно отличный от привычного бюджетным и казенным учреждениям порядок закупок, но должно соответствовать требованиям ст. 447-449 ГК РФ, регулирующих заключение договоров на торгах.

Нецелесообразно “вслепую” заимствовать для использования в положении о закупках нормы Закона № 94-ФЗ, касающиеся процедур закупок.

Типичные ошибки

Анализ практики разработки автономными учреждениями культуры положений о закупках свидетельствует о следующих типичных ошибках при разработке проектов указанных положений:

1) закупочная деятельности АУ рассматривается как деятельность, связанная с проведением торгов.

Анализ норм Закона № 223-ФЗ свидетельствует о том, что закон устанавливает требования к закупкам, проводимым не только посредством торгов, но и к совершению сделок с единственным поставщиком. В связи с этим норма закона о том, что заказчик вправе не размещать на официальном сайте сведения о закупке товаров, работ, услуг, стоимость которых не превышает 100 тыс. руб. (ч. 15 ст. 4 Закона № 223-ФЗ), не означает, что предельной ценой договора, заключаемого с единственным поставщиком, является 100 тыс. руб. Эта норма означает то, что в ней изложено буквально: в указанном случае сведения о закупке могут не размещаться на официальном сайте. При определении оснований осуществления закупок с единственным поставщиком будет логичным заимствовать положения ст. 55 Закона № 94-ФЗ, имея в виду, что вряд ли сам законодатель мог установить коррупционные и не соответствующие законодательству о защите конкуренции сведения, на уровне закона;

2) включение в проекты положений сведений, не предусмотренных Законом № 223-ФЗ.

Согласно этому закону, структура положения о закупках должна включатьв себя следующие элементы.

Общие положения, содержащие определения терминов, в т. ч. “процедуры закупки”, “способы закупки” (с их описанием, помня, что обязательными в соответствии с законом являются только открытый аукцион и открытый конкурс) и “победитель закупки” (за исключением победителя конкурса, аукциона).

Под “процедурами закупки” следует понимать понимаемые последовательные действия заказчика, направленные на заключение договора поставки товара, работы, услуги, включающие стадии:

■ определение необходимости проведения закупки на основании государственного (муниципального) задания и плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения;

■ принятие решения о проведении торгов и (или) осуществления закупки без проведения торгов (использовать все основания, установленные ст. 55 Закона № 94-ФЗ для заключения договора с единственным поставщиком);

■ подготовка закупочной документации;

■ принятие решения наблюдательным советом учреждения в случаях, установленных Закона № 174-ФЗ и уставом учреждения (крупная сделка и сделка, в отношении которой имеется заинтересованность);

■ проведение закупки, мониторинг закупок.

В разделе может также определяться информационное обеспечение закупки за рамками обязательных требований, установленных Законом № 223-ФЗ (когда стоимость закупаемых товаров или услуг ниже, чем 100 тыс. руб.).

Требования к закупке: основные положения Закона № 223-ФЗ, которые подлежат конкретизации в положении, сводятся к следующим:

■ не допускается установление неизмеряемых требований к участникам закупки и требований о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке. При этом положение о закупке может содержать требование об отсутствии сведений об участниках закупки в реестре недобросовестных поставщиков, предусмотренном ст. 5 Закона № 223-ФЗ, и (или) в реестре недобросовестных поставщиков, предусмотренном Законом № 94-ФЗ;

■ определяются требования к участникам закупки (включая перечень документов, представляемых участниками закупки для подтверждения их соответствия установленным требованиям), требования к закупаемым товарам, работам, услугам (требования к качеству, техническим характеристикам товара, работы, услуги, к их безопасности, к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, к результатам работы и иные требования, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям автономного учреждения), а также к условиям исполнения договора;

■ устанавливаются требования к содержанию, форме, оформлению и составу заявки на участие в закупке (в т. ч. при закупке у единственного поставщика). В терминологии ГК РФ это будет называться требованием к оферте – если предложение о товаре, работе, услуги исходит от потенциального поставщика, или требованием к акцепту – если предложение о поставке исходило от автономного учреждения. При этом требования положения о закупке должны соответствовать главе 28 ГК РФ. Существенной частью заявки должно быть описание участниками закупки поставляемого товара, который является предметом закупки (его функциональных характеристик (потребительских свойств), количественных и качественных характеристик) или выполняемой работы, оказываемой услуги, которые являются предметом закупки, их количественных и качественных характеристик. Также в положении о закупке следует указать требования к описанию товара, работы и услуги (вплоть до предоставления образцов товара, отзывов о ранее оказанных услугах и т. д.).

Порядок подготовки и проведения процедур закупки, в т. ч. условия их применения (включая способы закупки). Еще раз хочется обратить внимание правоприменителя на то, что процедуры закупки и способы закупки – не одно и то же:

■ под способами закупки, традиционно, по аналогии с Законом № 94-ФЗ, понимаются способы закупки с проведением торгов или без торгов (закупка у единственного поставщика);

■ под процедурами закупки понимаются стадии закупки, начиная с планирования (составления плана закупок товаров, работ и услуг, размещение которого на официальном сайте www.goszakupki.ru, предусмотрено частью 2 ст. 4 Закона № 223-ФЗ), заканчивая мониторингом закупочной деятельности автономного учреждения (ч. 19 ст. 4 этого же закона).

Процедуры закупки и способы закупки – не одно и то же понятие.

При разработке этой части положения о закупке необходимо:

■ определить сроки и порядок разработки плана закупки товаров, работ и услуг;

■ определить лиц или структурные подразделения автономного учреждения, ответственных за осуществление каждой из процедур закупки;

■ установить порядок их взаимодействия при составлении плана закупок, разработке документации о закупке, направлении сведений, предусмотренных Законом № 223-ФЗ, для размещения на официальном сайте, при обработке поступающих заявок на участие в закупке и их подготовке для принятия решения органом автономного учреждения о заключении договора и т. д.

Следует также иметь в виду, что создание специального органа (закупочной комиссии) по проведению закупки не является обязательным.

Системный анализ законодательства показывает, что указанные функции могут быть возложены непосредственно на руководителя автономного учреждения (ч. 1 ст. 13 Закона № 174-ФЗ), а в случае совершения учреждением крупной сделки, сделки, в отношении которой имеется заинтересованность, – на наблюдательный совет учреждения.

На практике может сложиться следующая ситуация: созданная в автономном учреждении закупочная комиссия в рамках совершения учреждением крупной сделки на основании положения о закупках приняла решение о выборе поставщика по результатам проведения конкурса. В этом случае предложение руководителя об одобрении крупной сделки, выносимое на наблюдательный совет, а также принятие советом решения, обязательного для руководителя, превращается в пустую формальность. Между тем, предложение руководителя, сформированное на основании положения о закупке и анализа заявок, поступивших на участие в конкурсе в рамках совершения крупной сделки, может быть одобрено наблюдательным советом, решение которого является необходимым и достаточным для совершения крупной сделки. В последней ситуации возникает вопрос о целесообразности создания закупочной комиссии.

Руководитель учреждения полномочен самостоятельно решать любые вопросы, не отнесенные федеральными законами или уставом автономного учреждения к компетенции учредителя автономного учреждения, наблюдательного совета автономного учреждения или иных органов автономного учреждения.

Если в уставе учреждения не будет содержаться информация об уполномоченном на осуществление закупочной деятельности органе автономного учреждения (и информация об этом органе, предусмотренная п. 7 ч. 2 ст. 7 Закона № 174-ФЗ), то руководитель автономного учреждения культуры вправе самостоятельно решать вопросы, связанные с управлением закупочной деятельностью учреждения (за исключением крупных сделок и сделок, в отношении которых имеется заинтересованность, принятие решения по которым относится к компетенции наблюдательного совета автономного учреждения).

Соответствующие изменения в устав автономного учреждения должны быть внесены в случаях:

■ создания специализированного органа автономного учреждения, координирующего закупочную деятельность;

■ при наличии целесообразности изменения цены крупной сделки (по умолчанию сделка считается крупной, если ее цена превышает десять процентов балансовой стоимости активов автономного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату). При уменьшении цены крупной сделки автономного учреждения до 400 тыс. руб. можно создать наиболее совершенную с точки зрения оперативного осуществления учреждением закупочной деятельности систему принятия решений о выборе поставщиков товаров, работ и услуг, когда договоры на поставку одноименных товаров, работ или услуг, цена исполнения которых составляет меньше 400 тыс. руб. в квартал, будут заключаться по решению руководителя автономного учреждения с единственным поставщиком (по аналогии с бюджетными и казенными учреждениями), а решения по договорам, стоимость которых будет превышать 400 тыс. руб., будут приниматься наблюдательным советом учреждения.

Следует помнить, что Закон № 223-ФЗ устанавливает только два обязательных способа закупки: открытый конкурс и открытый аукцион. Остальные способы (заключение договора с единственным поставщиком, запрос котировок цен, запрос коммерческих предложений и т. п.) определяются учреждением самостоятельно и могут вообще не применяться в закупочной деятельности автономного учреждения культуры.

В этой же структурной части положения должны быть зафиксированы требования к документации о закупке, составными частями которой являются:

■ извещение о закупке, содержащее указания на способ закупки (открытый конкурс, открытый аукцион или иной предусмотренный положением о закупке способ), наименование, место нахождения, почтовый адрес, адрес электронной почты, номер контактного телефона ответственного за закупки лица автономного учреждения, предмет договора с указанием количества поставляемого товара, объема выполняемых работ, оказываемых услуг, место поставки товара, выполнения работ, оказания услуг, сведения о начальной (максимальной) цене договора (цене лота), срок, место и порядок предоставления документации о закупке, размер, порядок и сроки внесения платы, взимаемой автономным учреждением за предоставление документации, если такая плата установлена учреждением, за исключением случаев предоставления документации в форме электронного документа, место и дата рассмотрения предложений участников закупки и подведения итогов закупки;

■ заявка на участие в закупке: положением о закупке должны быть установлены требования к содержанию, форме и оформлению заявки.

Необходимо помнить, что в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, таким образом, положение о закупке должно устанавливать универсальные требования к документации, чтобы в дальнейшем документация о закупке не вошла в противоречие с положением.

Порядок заключения и исполнения договоров: содержание структурной части положения должно соответствовать главам 28 и 29 ГК РФ. Специалисты в области исполнения государственного (муниципального) заказа рекомендуют предусматривать в положении о закупке различные способы обеспечения исполнения договора, в т. ч. внесение задатка, предоставление дополнительных соглашений к договорам банковских счетов или распоряжений обслуживающему банку о предоставлении учреждению права на бесспорное списание денежных средств в случае ненадлежащего исполнения или неисполнения обязательств с отметкой банка о принятии данного распоряжения к исполнению.Раздел положения “Обеспечение закупки” должен содержать информацию о финансовом, материально-техническом, организационном порядке осуществления закупочной деятельности автономного учреждения, в том числе с учетом особенностей источников финансирования закупок (бюджетные средства, целевые пожертвования, доходы от платной деятельности).

В заключении хочется еще раз обратить внимание руководителей автономных учреждений культуры на то, что Закон № 223-ФЗ должен применяться во совокупности с другими законодательными актами, важнейшими из которых являются Законы № 94-ФЗ и 174-ФЗ. Опыт их реализации, в т. ч. подзаконная правовая база, должен быть положен в основу организации проведения закупок и определения целесообразности применения способов закупок при составлении и утверждении соответствующих положений о закупках.

Вы можете задать вопрос автору проекта.

Для этого достаточно написать письмо на адрес culture@mcfr.ru



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Мероприятия

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...



Опрос

Какие рекомендации по работе с результатами независимой оценки качества Вам более всего необходимы? Выберите несколько вариантов

  • Как обеспечить открытость и доступность информации об учреждении и его мероприятиях; 25.58%
  • Как повысить комфортность для посетителей в условиях ограниченного бюджета; 53.49%
  • Как расширить перечень услуг; 55.81%
  • Как формировать стоимость услуг; 46.51%
  • Как влиять на транспортную и пешую доступность к учреждению; 4.65%
  • Как организовать он-лайн продажу билетов и других услуг электронным способом; 32.56%
  • Как сократить время ожидания услуги; 4.65%
  • Как обеспечить доброжелательность, вежливость, компетентность работников учреждения; 34.88%
  • Как сделать эффективной полиграфическую продукцию; 34.88%
  • Какими способами повысить качество услуг. 60.47%
Другие опросы

Рассылка



© Актион-МЦФЭР, 2006–2016. Все права защищены.

Информация на данном сайте предназначена только для работников учреждений культуры.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-64930 от 24 февраля 2016г.


  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для работников учреждений Культуры!

Чтобы продолжить чтение статей на портале CULTMANAGER.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 900 статей
— 1500 ответов на вопросы
— видеосеминары
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы
— лучшие проекты в области культуры

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Справочник руководителя учреждения культуры»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Сайт предназначен для работников учреждений культуры!

Чтобы продолжить чтение статей на портале CULTMANAGER.RU, пожалуйста, зарегистрируйтесь.
Это займет всего 57 секунд. Для вас будут доступны:

— 900 статей
— 1500 ответов на вопросы
— видеосеминары
— множество форм и образцов документов
— бесплатная правовая база
— полезные калькуляторы
— лучшие проекты в области культуры

Вы также получите подарок — pdf- журнал «Справочник руководителя учреждения культуры»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль